کد خبر: ۳۵۱۱۲
تاریخ انتشار: ۱۰ مهر ۱۳۹۵- ۰۹:۴۴


محمدحسین عمادی - پژوهشگر صندوق‌های بازنشستگی

در برنامه ششم توسعه، که بر مبنای الگوى "مسئله‌محور" تهیه شده، وضعیت کنونى صندوق‌هاى بازنشستگى کشور به‌عنوان یک معضل و از "بحران‌هاى محورى برنامه توسعه ششم" در سطح ملى قلمداد شده است. تلقی "بحران ملى" زمانى به یک مقوله در برنامه توسعه اطلاق می‌شود که نه‌تنها از "موقعیت تعادل داخلی" خارج شده است بلکه توان ناپایدار کردن منظومه‌هاى فرادست خود را نیز داشته و به اعتبارى توانسته بصورت بالقوه حیات نظام سیاسی اجتماعى را با خطر روبه‌رو کند. بر اساس تعریف، "بحران" به موقعیت یا رویدادى اطلاق می‌شود که به‌دلیل پیچیدگی‌ها و تعدد عوامل تأثیر‌گذار از حالت تعادل و شرایط پایدار خارج شده و اگر به‌موقع و به‌درستى مدیریت نشود، فرد، گروه، جامعه یا حتى ملت را با آسیب‌هاى جبران‌ناپذیر یا حتى نابودى روبه‌رو می‌کند. البته از جنبه معرفت‌شناسی، "شرایط مشکل یا بحران" نتیجه برداشت و شناخت ما از شرایط موجود و مقایسه آن با شاخص‌هایی است که از "موقعیت موردنظر یا مطلوب" که همان وضعیت متعادل است، در نظر داریم. تلاش اصلى این یادداشت مقایسه و تحلیل رویکردهای مسلط فعلی و بیان روایت‌های متفاوت به‌منظور بازاندیشی به "بحران انگاشتن" شرایط صندوق‌هاى بازنشستگى کشور از طریق رجوع به تجارب جهانى و بازبینى خلاصه‌اى از پیشینه نظرى موضوع است.


روایت حاکم

آنچه از مباحث مطرح‌شده و مروری بر مستندات برنامه ششم به‌دست می‌آید، نشانگر این مسئله است که مشکل اصلی صندوق‌های بازنشستگی که به بحران تعبیر شده، همانا "ناپایدارى مالی" صندوق‌هاى بازنشستگى کشور است. هرچند همه صندوق‌ها شرایط مالی یکسانى ندارند اما عموما به‌دلیل ناکارآمدی مالی و اقتصادی عملا توان پاسخ‌گویی به مطالبات و تعهدات خود به بازنشستگان کنونى و مستمرى‌بگیران آتى خود را نداشته و ادامه روند کنونى، اعم از کاهش منابع مالی و افزایش روبه‌تزاید روند سالمندى و بازنشستگى، شدت این ناپایدارى را تا حد بحران ملى افزایش خواهد داد. تصویر ذهنی مسلطی را که هم‌اکنون در بین مسئولان، سیاست‌گذاران و تحلیلگران از شرایط مشکل و بحرانی وجود دارد و تا حدی در اسناد برنامه ششم توسعه نیز منعکس شده است، می‌توان به‌صورتی جامع و چکیده به این نحو عنوان کرد: بحران مطرح‌شده صندوق‌های بازنشستگی ایران ترکیبی است از تعامل دو مشکل و درهم‌تنیدگی مشکلات مربوط به تحولات جمعیتی کشور و سیاست‌گذاری اجتماعی در نیم‌قرن اخیر ایران از یکسو، و از سوی دیگر مسئله ناکارآمدی اقتصادی و مالی صندوق‌ها که نتیجه عملکرد نامطلوب مدیریتی و مالی صندوق‌های بازنشستگی به‌وجودآمده است. نتیجه تعامل این دو پدیده درعمل سطح وسیعی از تعهدات رفاهی - اجتماعی ایجاد کرده که در عین کارکرد مالی صندوق‌ها در حوزه اقتصاد ملی، امکان پاسخ‌گویی به توقعات ایجادشده را به هیچ‌وجه نداشته و مشکل به سطح رابطه دولت- مردم منتقل شده است. همین امر عملا گفتمان مردم و حاکمیت را با مطالبات فزاینده مردم به معضلی تبدیل کرده که قابل تبدیل به یک بحران بالقوه سیاسی- اجتماعی در سطح ملی است، اما اگر سطح تحلیل را ارتقإ دهیم و به مقایسه رویکردهای کلان در این زمینه بپردازیم، خواهیم دید که نوع رویکرد و منظر نگرش به نظام بازنشستگی و معضلات آن از جمله موضوعات مناقشه‌برانگیز در مباحث مربوط به سیاست‌گذاری اجتماعی در سطح جهانی و در عرصه بین‌الملل است. منظرهای نگرش و بینش‌های مختلف، ماهیت و علل شکل‌گیری مسئله را به صورت‌های متفاوت مطرح می‌کنند. برخی سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی موضوع را بیشتر از ابعاد مالی و صرفاً در چارچوب مباحث توسعه و رشد اقتصادی تلقی کرده‌اند و برخی آن‌ را به روابط دولت و مردم و در چارچوب مسئولیت‌های حاکمیتی دولت‌ها معطوف کرده و برخی نیز با دید وسیع‌تری به این پدیده نگریسته‌اند. بدیهی است که هر کدام راه‌حل‌های مختلفی را برحسب شرایط میدانی و پیش‌فرض‌های نظری خود ارائه می‌کنند. با توجه به نوع رویکرد، شیوه برساخت مسئله و انتخاب راه‌حل‌ها نیز متفاوت خواهد بود. یکی از اندیشمندان و متفکران این حوزه (نی، ٢٠٠٩) با توجه به رویکردهای مختلف در مباحث سیاست‌گذاری اجتماعی، سه روایت متفاوت از سالمندشدن جمعیت و چگونگی مواجهه با این پدیده را در مباحث سیاست‌گذاری اجتماعی از یکدیگر تفکیک کرده است که برای این بحث تقسیم‌بندی مناسبی است. وی این رویکردها را به سه قرائت متفاوت از شرایط موجود به ترتیب زیر تقسیم‌بندی کرده است:

١)رویکرد بحران ٢) رویکرد ثبات ٣) رویکرد شهروندی

در "رویکرد بحران"، نظام‌های بازنشستگی، هم به سبب روند افزایش جمعیت سالمندان و هم عدم‌تغییر ماهیت نظام‌های بازنشستگی از یک‌سو و نبود کارآیی اقتصادى و مالی آنها در مدیریت بهینه منابع مالى، از سوی دیگر عموما دچار بحران هستند. نهادهای اقتصادى و مالی بین‌المللی به‌خصوص بانک جهانی و بسیاری مؤسسات مالی و بیمه‌ای در جهان از طرفداران این رویکرد هستند که معتقد است نظام‌های کنونی بازنشستگی در جهان توان مواجهه با پدیده سالمندشدن جمعیت در ابعاد کنونی آن را ندارند. از منظر این گروه، این نظام‌های بازنشستگی انعطاف‌ناپذیر هزینه‌های فراوانی برای جوامع جدید ایجاد کرده‌اند و بنابراین زمان تجدیدنظر در شیوه فعالیت آنها رسیده است. مفروضات پایه این رویکرد این است که جهان امروز، جهان منابع کمیاب و درنتیجه تصمیم‌های دشوار است. در این شرایط تنها بنگاه‌ها و در مقیاس بزرگ‌تر، اقتصادهایی موفق‌ترند که بتوانند در اقتصاد جهانی رقابت کنند. از نگاه این گروه، رسالت نظام‌های بازنشستگی، به دو کارکرد اصلی خلاصه می‌شود: اول، باید سطح مناسبی از درآمد مکفی در سنین پیری را تأمین کنند و دوم، رشد و بهره‌ورى اقتصادی را افزایش دهند یا حداقل مانع آن نشوند.

با توجه به پیش‌فرض‌های بالا، رویکرد بحران مسئله نظام‌های بازنشستگی را این می‌داند که این نظام‌ها دیگر قادر به ایفای مؤثر نقش خود به روال سابق نیستند. از این منظر نظام‌های بازنشستگی از سه جهت تحت فشارند:

١- مسئله نخست رشد سریع روند سالمند شدن جمعیت است که اساس تأمین مالی نظام‌های بازنشستگی را دچار مخاطره کرده است. با تداوم تغییرات جمعیت شناختی و افزایش تعداد سالمندان، ساختار کلی جوامع دستخوش تغییر خواهد شد.

٢- مشکل بعدی در اینجاست که روند سالمندشدن جمعیت در برهه‌ای از زمان در حال وقوع است که کشورها تحت‌فشارهای شدید رقابتی در مقیاس جهانی‌اند. آن‌ها در صورتی می‌توانند در این شرایط سخت موفق باشند که هزینه‌های تولید خود را کاهش دهند. سالمندشدن جمعیت، هزینه‌های بیمه اجتماعی را به‌شدت بالا می‌برد و درنتیجه کشورهایی که تعداد زیادی سالمند دارند قادر به رقابت نخواهند بود. در شرایط بد اقتصادی، بیکاری ساختاری نیز گسترش می‌یابد که به نوبه خود بر کاهش ورودی نظام‌های تأمین اجتماعی مؤثر خواهد بود.

٣- مسئله سوم این است که ایرادهای طراحی نظام‌های بازنشستگی عاملی در جهت افزایش فشار مالی به آن‌هاست. در شرایط رقابت شدید در اقتصاد جهانی، نظام‌های بازنشستگی، بازارهای اشتغال در کشورها را به هم می‌ریزند، ذخیره‌های ملی را کاهش می‌دهند و بودجه‌های عمومی را از بخش‌های مهم مانند آموزش به بخشی دیگر هدایت می‌کنند.

راه‌حل این مشکل از دیدگاه هواداران رویکرد بحران این است که به جای گسترش روزافزون بخش عمومی برای انجام همه این وظایف، سیاست‌گذاران باید زمینه‌ای را فراهم کنند که بخش عمومی تنها در وظایفی که در انجام آن موفق است، یعنی بازتوزیع و بیمه مشترک، فعال باشد و بقیه بخش‌ها یعنی پس‌انداز بلندمدت و خلق ثروت را به بخش خصوصی بسپارد. نظام‌های چندلایه پیشنهادی توسط بانک جهانی، حرکت به سمت نظام‌های بازنشستگی مبتنی بر سهم تعریف‌شده و تقویت بخش خصوصی در حوزه بیمه‌های تأمین اجتماعی ازجمله پیشنهادهای هواداران این رویکرد است. «رویکرد ثبات» در تقسیم‌بندی (نی، ٢٠٠٩) ثبات اجتماعی نام دارد و برخلاف رویکرد قبلی که از بحران و لزوم تغییرات بنیادی برای مواجهه با آن دفاع می‌کند، سیاست‌گذاران را از اطلاق بحران بر شرایط موجود برحذر داشته و آنها را به آرامش دعوت می‌کند. این رویکرد عموما از سوی نهادهای طرفدار تأمین اجتماعی مانند "سازمان جهانی کار" یا "اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی (ISSA)" و مجموعه‌ای از نهادهای ملی و بین‌المللی همسو با آنها حمایت می‌شود. از منظر این رویکرد، نظام‌های بازنشستگی هر جا مجال رشد داشته‌اند، در ایفای نقش خود موفق بوده‌اند. از این منظر نظام‌های بازنشستگی صرفا ابزار انتقال درآمد نیستند بلکه آنها در مقیاسی بزرگ‌تر انسجام اجتماعی را در جوامع نهادینه می‌کنند و روابط بین‌نسلی را توسعه و تعمیق می‌دهند. بنابراین نظام‌های بازنشستگی تجسم تعهد به ثبات و آرامش اجتماعی‌اند و این کار را از طریق ازمیان‌بردن تناقض میان سرمایه‌داری و شهروندی انجام می‌دهند. نظام‌های بازنشستگی نه‌تنها با از میان بردن فقر در سنین سالمندی، نارضایتی‌های اجتماعی را کاهش داده‌اند بلکه برای اقتصاد هم روابط پایدار صنعتی و همچنین نیروی کار بامهارت و باانگیزه فراهم کرده‌اند. هواداران این رویکرد، افزایش قابل‌‌ملاحظه کیفیت زندگی در کشورهای اروپایی را محصول ایجاد نظام تأمین اجتماعی می‌دانند. نظام تأمین اجتماعی از این منظر بخشی انکارناشدنی از توسعه دولت - ملت‌هاست و نقشی اساسی در تضمین ثبات و آرامش اجتماعی در طول تاریخ کشورهای اروپایی داشته‌. از سوی دیگر طرفداران رویکرد ثبات به این مسئله اشاره دارند که در تاریخ معاصر کشورهایی که نظام بازنشستگی قدرتمند نداشته‌اند، همواره با شکاف و نزاع اجتماعی روبه‌رو بوده‌اند. رویکرد ثبات مشکل اصلی در نظام تأمین اجتماعی را ناکافی‌بودن آن می‌داند. سازمان جهانی کار بر این نکته تأکید دارد که بسیاری از کارگران در جهان تحت‌پوشش طرح‌های بازنشستگی و خدمات بیمه‌ای نیستند. در کشورهای توسعه‌یافته نیز نیروهای سیاسی منافع کارفرمایان را موردتوجه قرار می‌دهند و درنتیجه تأمین اجتماعی، یعنی مبنای اساسی ثبات و آرامش اجتماعی، را تضعیف می‌کنند. به‌علاوه از منظر سازمان جهانی کار، یکی دیگر از مشکلات مهم در کشورهای درحال‌توسعه، حکمرانی طرح‌های بازنشستگی است و مدیریت دولتی و خصوصی نظام‌های بازنشستگی حداقل برای بخش گسترده‌ای از کارکنان در کشورهای درحال‌توسعه ناکارآمد بوده است. رویکرد "شهروندمدارى"، برخلاف دو دیدگاه قبلی که به‌طور فعال در عرصه عمومی از ادعاهای خود دفاع می‌کنند، تقریبا حاشیه‌ای است. سازمان‌های مردم‌نهاد وابسته به جنبش‌های اجتماعی جدید، دانشگاهیان و سیاستمداران حزب سبزها از جمله هواداران این رویکرد هستند. در این روایت، به این مسئله پرداخته می‌شود که چگونه تبعیض علیه سالمندان سبب شده است تا جوامع امروز برای همه افراد، محلی نامناسب برای زندگی باشد. اگرچه این رویکرد حاشیه‌ای است اما همواره نقش مهمی در نقد دو رویکرد قبلی و نشان‌دادن ضعف‌های آنان داشته است. این رویکرد بر این مسئله تأکید دارد که باید رویکردی جامع‌تر و فراگیرتر در سیاست‌گذاری اجتماعی به‌صورت عام و در نظام بازنشستگی به‌صورت خاص داشت. از نگاه این گروه، هدف سیاست‌گذاری اجتماعی فقط فراهم‌کردن سطح مناسب درآمد، ایجاد توازن در هزینه‌ها و رشد اقتصادی نیست، بلکه هدف بنیادی هر سیاست‌گذاری اجتماعی باید تضمین خودتحقق‌‌بخشی و ارتقای استقلال و خودآیینی همه شهروندان از هر سن، جنس، قومیت، وضعیت سلامت و پیشینه اقتصادی-اجتماعی باشد. با توجه به این نوع صورت‌بندی از مسئله، طرفداران رویکرد شهروندی اجتماعی معتقدند مباحث حول موضوع بازنشستگی در سطوح ملی و بین‌المللی، موضوعی پراهمیت را در سطح حسابداری تقلیل داده‌اند؛ درنتیجه دایره بحث در مورد پدیده بازنشستگی باید گسترش یابد. به جای بحث صرف در مورد طراحی نظام بازنشستگی (که البته در جای خود مهم است اما همه مسئله نیست) باید به دنبال یک راهبرد منسجم و چندلایه "سالمندی فعال" بود. درنتیجه از منظر این رویکرد، به جای اینکه صرفا به‌دنبال مواجهه با پدیده سالخوردگی جمعیت باشیم باید به دنبال شکل‌دادن فعال به آن بود. ایده اساسی سالمندشدن فعال، به بهترین شیوه، برای مقابله با هزینه‌های سالخوردگی جمعیت، اجتناب از آنهاست. دولت‌های رفاه کنونی باید بکوشند تا سطحی پایه از حمایت‌های اجتماعی برمبنای نیازهای واقعی انسانی فراهم کنند. بیان سه رویکرد فوق نشان می‌دهد که نگاه ساده‌اندیشانه و صرفا مالی به وضعیت بازنشستگان، آن‌هم صرفاً نسبت به صندوق‌های بازنشستگی، تقلیل سطح تحلیل و لاجرم درک ناقص از پیچیدگی‌های معضلات بازنشستگان در کشور است. کاستن عمق مشکل و ساده‌سازی آن در بحران صندوق‌ها، آن هم در محدوده ناپایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی، درحالی‌که هیچ مرجع منسجم و مقتدری در کشور هنوز مسئول تبیین راهبردها و سیاست‌های جامع حمایت اجتماعی ازجمله بازنشستگان در کشور نیست، راه به جایی نخواهد برد. بحران‌تلقی‌کردن شرایط شاید در گفتمان مدیریت کلان کشور جهت اولویت‌بخشیدن به تخصیص منابع و بودجه کشور به صندوق‌ها راهگشای حل مقطعی بدهی و ورشکستگی صندوق‌ها باشد اما پاسخی مناسب و راهگشا به ریشه مشکلات نخواهد بود./

ارسال به دوستان
نسخه چاپی
نام:
ایمیل:
* نظر:
آخرین اخبار