ضعف‌ها و قوت‌های برنامه ششم درباره توسعه روستایی/ فروکاهی برنامه راهبردی به برنامه بخشی/ شکاف توسعه‌ای در مناطق روستایی بیانگر خطوط تمایز و تعارض ناشی از نوع برنامه‌ریزی

دکتر عبدالرضا رکن‌الدین‌افتخاری - عضو هیأت علمی دانشگاه تربیت مدرس، عضو هیأت‌مدیره انجمن علمی توسعه روستایی و قطب علمی برنامه‌ریزی روستایی

برنامه‌های توسعه پنج ساله کشور نقشه راه در زمینه‌های اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی محسوب می‌شوند. تا به حال پنج برنامه اجرا شده و برنامه ششم در حال بررسی در مجلس شورای اسلامی است. با مطالعه این برنامه‌ها، روند تکاملی آنها به خوبی مشاهده می‌شود. دکتر افتخاری برنامه ششم توسعه را مورد مطالعه و با بینش توسعه پایدار روستایی برنامه مذکور را مورد ارزیابی قرار داده است و در این باره به نقاط ضعف و قوت این برنامه در قبال توسعه پایدار روستایی پرداخته و دست آخر پیشنهادهای مفید و ارزنده‌ای برای الصاق به برنامه ششم ارائه کرده است. در مقاله حاضر، مباحثی که برای توسعه پایدار روستا در برنامه ششم توسعه مورد توجه یا غفلت قرار گرفته، مورد بررسی واقع شده است.

انتظار معقول از برنامه‌های پنج ساله توسعه ملی

برنامه پنج ساله به مثابه سند حقوقی، برشی عملیاتی از میثاق‌های ملی (قانون اساسی، چشم‌انداز و...) است. این برنامه الگو و فرایندی برآمده از تصمیم‌گیری‌های امروز برای پنج سال آینده است؛ بدین‌سان که سرنوشت کشور را برای پنج سال رقم می‌زند. از این رو ضرورت دارد با نگاه راهبردی از حداقل هزینه‌های اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی برخوردار باشد و چند اولویت راهبردی امکان‌پذیر را مورد توجه قرار دهد. با این نگاه به برنامه، ضرورت دارد برنامه مذکور روشن‌کننده گفتمان عمومی در مورد سیاست‌ها و برنامه‌ریزی‌ها به مثابه حقوق عمومی برای تعیین و دستیابی به نتایج مناسب با رهیافت آمایشی باشد؛ بنابراین هدف از تدوین برنامه تأثیر تفکر برنامه‌ریزی راهبردی مبتنی بر نیازهای راهبردی مردم و سکونتگاه‌ها و عمل و پیامد آن در طول و پس از اجرای برنامه، به‌عنوان رفتار جمعی است.

در این راستا، با وجود سابقه بیش از چندین دهه تجربه ‌ اندیشه‌ای، روش شناسی و مدیریتی در برنامه‌ریزی و توسعه و همچنین توسعه روستایی؛ وجود 60 هزار روستا با جمعیت 22 میلیون نفر و شکل‌گیری ساختار و کارکرد جدید روستایی با توجه به تحولات ناشی از علم و تحولات اقتصادی، اجتماعی در جهان و ایران، هنوز مشکلات و مسائل روستا و روستایی در ابعاد اکولوژیکی، اقتصادی و اجتماعی پابرجا است. در این میان وجود مشکلات و مسائلی اقتصادی، چون کمبود فرصت‌های شغلی، غیراقتصادی بودن فعالیت‌های تولیدی، نبود انگیزه و منابع برای سرمایه‌گذاری و پایین بودن بهره‌وری و سطح درآمد و... در چند دهه نشان از تشدید روند آسیب‌پذیری و آسیب‌دیدگی روستا و روستاییان و به تبع آن آسیب‌پذیری اقتصاد ملی است. به عبارت دیگر شکاف توسعه‌ای از جنبه اقتصادی در مناطق روستایی بیانگر خطوط تمایز و تعارضی است که نوع و شیوه برنامه‌ریزی، با اولویت‌بندی‌های دولت‌محور بدون توجه به واقعیت‌های جامعه روستایی ومردم آن و جایگاه واقعی اقتصادی روستاها در فرآیند برنامه‌ریزی کلان (ملی) به لحاظ پایداری به‌وجود آورده که نتیجه آن بازماندگی توسعه‌ای جامعه روستایی از فرآیند توسعه‌ای ملی بر اساس پارادایم جدید است. در این چارچوب، انتظار از برنامه درباره روستا این است که نخست از جنبه راهبردی توجه علمی به توسعه پایدار روستایی شود. دوم ازجنبه حقوقی توجه آمایشی (برنامه‌ریزی فضایی) به توسعه پایدار روستایی شود و سوم از جنبه سیاستگزاری، توجه ارزشی و اخلاقی به توسعه پایدار روستایی شود.

اصول مورد توجه علمی به توسعه پایدار روستایی از جنبه راهبردی

اصول مورد توجه علمی به توسعه پایدار روستایی از جنبه راهبردی عبارتند از:

1- سطوح راهبردی مورد توجه در تدوین برنامه: برنامه‌ریزی راهبردی ملی و منطقه‌ای و محلی تلاش می‌کند سطوح راهبردی زیر را رعایت کند (جدول):

- سطح ساختاری یا سیاستگزاری (تصمیم‌گیری)

- سطح برنامه‌ریزی (تبدیل سیاست‌ها و تصمیمات کلان و عام به خاص و ویژه)

- سطح وظیفه

با در نظر گرفتن اولویت‌های راهبردی درچارچوب بسته‌های برنامه ( programmers )

2- اصول مورد توجه در فرایند عملیاتی برنامه‌ریزی:

- شناسایی موضوع راهبردی: شناسایی همه موضوعاتی که بر وضعیت، ساختار و عملکرد نظام روستا اثر تعیین‌کننده و دگرگون ‌ کننده می‌گذارند.

- شناسایی مشکل/ مسئله راهبردی: شناسایی مسایل بالقوه و بالفعل فراروی نظام روستا که حیات و بقا روستا به آن نیز وابسته است.

- اولویت مشکل/ مسئله راهبردی با رهیافت ترکیبی (مسئله و فرصت‌محور)

- تبدیل اولویت‌ها به سیاست‌ها، راهبردها، برنامه‌گزاری‌ها (بسته برنامه) و طرح‌های زمانبندی‌شده با مکان و منابع و مدیریت مشخص.

3- بایسته‌های برنامه:

- توجه به توسعه پایدار با رهیافت مبتنی بر حقوق توسعه‌‌یافتگی ( Right - based Approach )

در این رهیافت، حقوق مردم و مکان‌ها که به حق توسعه ‌یافتگی از آن یاد می‌شود در دو بعد کلان در سیاستگزاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها و برنامه‌ها مورد توجه قرار می‌گیرد:

- حقوق مدنی و سیاسی ( Civil &Political Right ). این‌ نوع حقوق عموماً توسط نهادهای بین‌المللی و ملی وضع می‌شود.

- حقوق اجتماعی، اقتصادی - فرهنگی و زیست محیطی ( Cultural & Economic & Social&Enviromental Right )

در واقع توجه به توسعه پایدار روستایی و حقوق محیط زیست (مکان‌ها)، از دیدگاه حقوق توسعه‌ای، تعهداتی برای دولت مردان و سیاستگزاران ایجاد می‌کند که موضوعی مربوط به مدیریت بازآفرینی در فرایند برنامه‌ریزی است و از رسالت‌ها و تعهدات دولت‌ها در سطوح بین‌المللی و ملی است که به چند مورد آنها اشاره می‌شود.

1- تسهیل شناخت اهمیت و نبود تبعیض مکانی در سطوح مختلف و تغییر مسیر راهبردها و سیاست‌ها در این جهت.

- در اولویت قرار گرفتن آن در امر سیاستگزاری در تجهیز و تخصیص منابع، تغییرات و جابه‌جایی منابع

- حقوقی شدن آن بر مسئولیت دلالت دارد و مستلزم پاسخگویی و حساب‌پس‌دهی دولت مردان و سیاستگزاران است.

این برداشت در چارچوب حقوق همبستگی ملی در گستره یک سرزمین نیز همانند همبستگی بین ملت‌ها -دولت‌ها یکی از پایه‌های اصلی حق توسعه است. فراهم کردن امکانات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری برای استمرار حیات انسانی و ارتقای کیفیت آن جز در پرتو همبستگی ملی مقدور نیست.

2- توجه به حقوق روستایی از جنبه همبستگی ملی:

در واقع تأکید بر رابطه انسان و طبیعت و تعامل انسان با محیط زیست خویش برابر اعلامیه محیط زیست و توسعه و برنامه عمل (دستور کار 21) هم نشان از حق توسعه مکانی- فضایی (جغرافیای توسعه) دارد؛ به‌طوری‌که اصل 14 و فصل هشتم اعلامیه محیط زیست، این تعامل را موضوع اصلی توسعه و در همه موضوعات حقوقی (حقوق بشری) محیط زیست را با حق توسعه تفکیک‌ناپذیر می‌داند. به سخن دیگر، حقوق همبستگی به عنوان مبنای حق توسعه را می‌توان در چهار اصل مطرح کرد که عبارتند از:

- اصل جغرافیایی: وابستگی متقابل فضاها - مکان یا اصل مکمل بودن مکان‌ها که حاصل و فرآیند به هم پیوستگی و یکپارچگی جریان‌ها بین مکان‌ها است.

- اصل تلقی توسعه به‌عنوان راه‌حل مسائل

- اصل تکلیف همه‌جانبه نهاد‌های علمی و دولت‌ها در توسعه پایدار: تلقی توسعه به‌عنوان راه‌حل مسائل پذیرفته‌شده علمی

- اصل حفاظت از محیط زیست انسانی و سکونتگاه‌ها و قلمرو آن به‌عنوان مبنای حق توسعه.

3- توجه به حقوق حوزه اقتصاد روستا در سیاستگزاری

اتخاذ تمهیداتی حقوقی مناسب و بهره‌گیری از انواع ابزار‌ها و شیوه‌های تشویقی و حمایتی برای تسهیل در روند توسعه بازارهای مالی روستایی، سرمایه‌گذاری و تسهیل در دسترسی به اعتبارات ملی - استانی و تسهیلات بانکی؛

- حقوقی کردن تنوع ‌ بخشی به فعالیت‌ها و افزایش فرصت‌های شغلی و درآمدی در بخش ‌ کشاورزی و غیرکشاورزی به‌ویژه صنعت، توریسم و بازرگانی

- حقوقی کردن توسعه زیرساخت‌های پشتیبان تولید محصولات و فراورده‌های کشاورزی سبز (آموزش و ترویج، توزیع نهاده‌های استاندارد، انبار، ماشین‌آلات و تجهیزات و...)؛ با رهیافت اقتصاد فضایی، تقویت برنامه حقوقی اقدام بهبود بهره‌وری (از عوامل پایه تولید) و رقابتی کردن تولید در بخش کشاورزی با استفاده از روش‌ها و فناوری‌های مدرن دانش‌بنیاد و همچنین دانش بومی

- تقویت ساز و کارهای حقوقی شبکه اطلاع‌رسانی و بازاررسانی روستایی با تأکید بر تشکل‌های صنفی - مدنی

- تقویت نهادهای مدنی کارآفرین شبکه‌ای مناطق روستایی در زمینه‌های فعالیت‌های اقتصادی (کشاورزی و غیرکشاورزی)

- تعریف حقوقی فقر و تعیین گروه ‎ ‌های هدف در برنامه‌ ‎ های فقرزدایی ازجمله برنامه ششم در مناطق روستایی

- حقوقی کردن برنامه کاهش ضایعات در بخش‌های تولیدی

- تقویت ساز و کار‌های حقوقی جایگزینی و نوسازی تجهیزات و ماشین‌آلات بخش کشاورزی جهت کاهش مصرف انرژی

- اصلاح ساختار حقوقی مصرف انرژی بخش کشاورزی با افزایش راندمان آن

- توسعه نظام بیمه منابع تولیدی و محصولات کشاورزی و گردشگری

قوت و ضعف لایحه برنامه ششم توسعه

1- قوت‌ها:

نگاهی به لایحه برنامه ششم نشان می‌دهد که در آن نخست، به‌درستی تفکر و اندیشه راهبردی مورد توجه قرار گرفته و برنامه را از حالت برنامه جاری، بخشی و کلاسیک خارج ساخته و مسئله محوری را وارد برنامه کرده است تا جایی که در آن پنج مسئله راهبردی چون اقتصاد (شفافیت مالی، اعتبارات و مؤسسه‌های اعتباری، زیربناها، ارتباطات و...)، سلامت (بهداشت و مواد مخدر)، فرهنگ (کرامت انسانی، حقوق شهروندی، میراث فرهنگی و نهاد خانواده)، محیط زیست (آب و خاک و هوا) و آمایش (تمرکززدایی، خوداتکایی، عدالت مکانی "درون و بیرون") مورد توجه در قالب مواد دیده شده است.

دوم اینکه در این لایحه تفکر و اندیشه راهبردی به برنامه عملیانی تبدیل شده، بدین‌سان که چند حوزه راهبردی تعیین شده و احکام دائمی از احکام برنامه تفکیک شده، با اسناد بالادست همانند سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری تطبیق داده شده، کمی‌سازی و قابل سنجش و ارزیابی کردن برنامه مورد توجه قرار گرفته و سرانجام برنامه تفصیلی بخشی به طور مشروح در آن دیده شده است.

اما این نگاه از جنبه آمایشی در مورد روستا هرچند در احکام دائمی، احکام برنامه (عملیاتی)، برنامه تطبیقی با سیاست‌های کلی 80 گانه و سند تفصیلی بخشی به‌صورت حاشیه‌ای و نه راهبردی به‌صورت رگه‌هایی مطرح شده است، (جداول) اما از نظر اصول و منطق علمی برنامه‌ریزی راهبردی، برنامه را از حالت راهبردی خارج کرده و فرایندی دیدن مسائل پنج‌گانه و ارتباط ارگانیک آنها به فراموشی سپرده شده است.

سیاست‌های کلی 80 گانه

2- کاستی‌ها:

الف) کلان:

1- فروکاهی برنامه راهبردی به برنامه بخشی در دیدن برنامه‌های فرابخشی در تطبیق و نه در احکام با وجود تأکید بر چند مسئله حوزه فرابخشی، مشخص نبودن ارتباط پنج حوزه راهبردی از دو جنبه درون و برون‌سیستمی

2- کامل نبودن ارتباط ارگانیکی و فرایندی احکام برنامه (ماده‌های قانونی) با سیاست‌های کلی برنامه (فراوانی سیاست‌ها و اقدامات و شیوه انطباق و خارج کردن برنامه از نگرش راهبردی و پایین آوردن ضریب امکان‌پذیری اجرای برنامه)

3- مشخص نبودن وزن و سهم راهبرد‌های پنج‌گانه برای دستیابی به تعادل و توازن فعالیتی و فضایی (آمایشی)

4- فروکاهی آمایش به یک فعالیت بخشی در کنار سایر بخش‌ها تا یک شیوه برنامه یکپارچه اقدام راهبردی

5- مشخص نبودن تقسیم کار آمایشی فعالیت‌ها وسکونتگاها و ارتباط این دو با یکدیگر

6- فروکاهی عدالت قضایی به زندان‌ها و نادیده گرفتن نقش نهاد‌های مدنی (شوراهای حل اختلاف)

7- کم‌توجهی به مدیریت زمین سکونتگاه‌ها به‌عنوان کانون برنامه‌ریزی راهبردی آمایش (سیستم توسعه، مالکیت و فعالیت زمین و از دیدگاه نهادی به اطلاعات سیاست زمین، چارچوب قانونی، مدیریت منابع، ترتیبات اداره زمین و مدیریت اطلاعات زمین)

8- کم‌توجهی به سطح وظیفه‌ای برنامه راهبردی با درنظر نگرفتن اولویت‌های راهبردی در چارچوب بسته‌های برنامه ( programmers )

ب) خرد (روستا):

1- نبود پذیرش حقوق فضاهای زیست -سکونتگاه‌های انسانی روستا- و رهیافت نهادی در مسایل راهبردی مطرح در احکام

2- نبود همسویی احکام (ماده‌های قانونی) با سیاست‌های کلی و برنامه تفصیلی بخشی (سطح برنامه‌ریزی با تبدیل سیاست‌ها و تصمیمات کلان و عام به خاص و به‌ویژه به‌صورت همسو)

3- نبود ماده خاص توسعه روستایی با یکپارچگی و سازگاری با راهبرد چهار گانه و شیوه آمایشی در احکام برای مورد توجه قرار دادن 1- قوانین و مقرات تولیدگری روستایی ازطریق مقررات زدایی 2- مدیریت سرمایه‌گذاری روستایی 3- مدیریت کارآفرینی روستایی با تقویت مناطق خلاق ونواحی صنعتی روستایی دانش بنیاد و محصولات ارگانیک، گردشگری و بازارهای روستایی با رهیافت شبکه‌ای و درآمدزایی 4- میراث فرهنگی روستا و 5- نهاد خانواده روستایی

در واقع فراوانی گام‌های برنامه‌ها و اقدامات اجرایی جهت توسعه روستایی کشور (اهداف، راهبردها، سیاست‌ها و اقدامات) نشان از نبود تناسب فراوانی بین گام‌های برنامه و استنتاج نشده از احکام و ارتباط ارگانیک با حوزه‌های مسائل راهبردی مورد تأکید برنامه دارد.

راهبردهای موفق

1- توجه به راهبرد موفق با برنامه بازآفرین

برای تدوین راهبرد موفق برنامه بازآفرین برداشتن سه گام 1- شناسایی و تنظیم اهداف میان‌مدت، 2- تدوین و توسعه راهبردهای برنامه‌ریزی وظیفه‌ای و 3- سیاست‌های ارتباطی، توانمندسازی و ظرفیت‌سازی فضایی، با رهیافت نهادی - حقوقی ضروری است.

2- توجه به سطوح راهبردی در تدوین برنامه

برنامه‌ریزی راهبردی فضایی ملی و منطقه‌ای و محلی تلاش می‌کند سطوح سه‌گانه راهبردی الف) سطح ساختاری یا سیاستگزاری (تصمیم‌گیری) ب) سطح برنامه‌ریزی (تبدیل سیاست‌ها و تصمیمات کلان و عام به خاص و ویژه) و ج) سطح وظیفه را با در نظر گرفتن اولویت‌های راهبردی در چارچوب بسته‌های برنامه رعایت کند.

3- توجه به رهیافت حقوقی در تدوین برنامه

در این رهیافت، فرآیندی که در آن حقی تأمین می‌شود، به اندازه نتیجه آن اهمیت دارد. این رهیافت‌‌ها بر اصول (شناخت، ظرفیت‌سازی و توانمندسازی و مسئولیت‌پذیری صاحبان حق با مکان‌های زیست شان، شفافیت و نبود تبعیض مکانی و انسانی و رعایت حقوق زمین و کاربری‌ها، اصل مشارکت فرآیندی مردم: افراد، صاحبان حق هستند، نه ذی‌نفعان منفعل دریافت‌کننده کمک و خدمات و از همین رو، نقش کلیدی و فعال در توسعه خود دارند) تأکید می‌ورزد.

پیشنهادها

1- تقسیم کار و تعیین نقش ملی مناطق با منطقه‌‌بندی کردن روستا: توجه به ساختارها و کارکردهای روستا که به نوعی تخصص‌ یابی مکان‌‌ها با شناسایی مزیت‌‌ها و کارکردها و خلق مزیت‌ها همراه است؛

2- توجه به مدیریت زمین سکونتگاه‌ها به‌عنوان کانون برنامه‌ریزی راهبردی فضایی و آن به سه سیستم توسعه، مالکیت و فعالیت زمین تقسیم‌بندی می‌شود و از دیدگاه نهادی آن؛ اطلاعات سیاست زمین، چارچوب قانونی، مدیریت منابع، ترتیبات اداره زمین و مدیریت اطلاعات زمین را شامل می‌شود؛

3- توجه به مدیریت کارآفرینی روستایی با تقویت مناطق خلاق و نواحی صنعتی روستایی دانش‌بنیاد و محصولات ارگانیک، گردشگری وبازارهای روستایی با رهیافت شبکه‌ای و درآمدزایی؛

4- توجه به مدیریت سرمایه‌گذاری روستایی؛

5- توجه به قوانین و مقررات تولیدگری روستایی ازطریق مقررات‌زدایی؛

6- اتخاذ برنامه‌ها و اقدامات اجرایی جهت توسعه روستایی با پذیرش حقوق فضاهای زیست سکونتگاه‌های انسانی و رهیافت نهادی.

در پایان باید گفت در شرایط حاضر که لایحه مورد واکاوی نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی در صحن علنی است این پبشنهادها می‌تواند به‌صورت حداقلی در قالب ماده‌ای با استفاده از بند 20 سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری (اتخاذ برنامه‌ها و اقدامات اجرایی جهت توسعه روستایی کشور) مورد توجه قرار گیرد./