آموزه‌های بانک جهانی برای ایران 

مرتضی عمادزاده

عضو هیات علمی سازمان مدیریت

گزارش سال 2017 بانک جهانی که تحت عنوان «حکمرانی و قانون» منتشر شده، گزارش بسیار جامع و عالمانه‌ای در حوزه سیاستگذاری است و با کمک گرفتن از مفاهیم نظری، مسائل را به‌خوبی تحلیل کرده است. در جای جای این گزارش دستورالعمل و راهنما برای کشورهای در حال توسعه در حوزه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی توسعه و حکمرانی می‌بینیم. این گزارش برای کشور ما هم آورده‌های بسیار خوبی به همراه دارد که باید به نحو احسن از آن بهره جست چراکه گزارشی است بسیار نافع و سودمند که می‌تواند به عنوان راهنما برای مدیران بخش عمومی و بخش خصوصی به ویژه در کشورهای در حال توسعه مورد استفاده قرار گیرد. این گزارش به نوعی در راستای گزارش‌های سازمان ملل درباره اهداف توسعه در هزاره سوم یا گزارش پایداری اهداف توسعه تحت عناوین Millennium Development Goals و Sustainable Development Goals منتشر شده است. در هر دو این گزارش‌ها، بر ارتقای سطح صلح و عدالت و ایجاد نهادهای قوی در کمک به اجرای سیاست‌ها در حوزه‌های گوناگون توسعه تاکید شده است، گزارش، حکمرانی خوب را به عنوان رویکردی برای غلبه بر چالش‌های موجود در حوزه امنیت، رشد، توسعه اقتصادی و عدالت برشمرده.

شومپیتر، از متفکران مکتب اتریش می‌گوید: «مناسب‌ترین معیار برای تشخیص یک اقتصاد سالم و پویا رشد اقتصادی است و برای رسیدن به درجه مطلوبی از رشد، حکمرانی خوب، حاکمیت قانون، امنیت مالکیت، توسعه زیرساخت‌ها، توسعه کیفی آموزش و مهارت‌آفرینی از جمله الزامات است.» در این گزارش بانک جهانی تحلیل‌های جامعی در راستای همه نکاتی که در این جمله کوتاه شومپیتر آمده، به زیبایی ارائه و از مفاهیم دقیق سخن شومپیتر لایه‌برداری می‌کند و به شرح و تحلیل آن در حوزه‌های سیاستگذاری می‌پردازد. گفته شده که یکی از لوازم حکمرانی خوب، توسعه زیرساخت‌هاست. توسعه زیرساخت‌ها مستلزم تخصیص بهینه و صحیح منابع است و لازمه تخصیص بهینه و صحیح منابع نیز از بین بردن زمینه‌های تخصیص‌های نادرست و فساد‌آمیز، ویژه‌خواری و بی‌عدالتی است.

این گزارش از چند مانع پنهان نام می‌برد که وجودشان حکمرانی خوب و رشد عادلانه را به مخاطره می‌اندازند. عامل اول محدودیت در عقلانیت (bounded rationality) است. این کاستی مربوط به موانع ذهنی مدیران یا مقاومت گروه‌های ذی‌نفع در کسب و به‌کارگیری اطلاعات مرتبط با سیاستگذاری؛ یا قابلیتشان در پردازش صحیح اطلاعات برای پیاده‌سازی اقدامات توسعه‌ای و اصلاحی است. مانع پنهان دومی که این گزارش از آن نام برده و در ادبیات نظری از آن با عنوان (bounded reliability) نام می‌بریم، درواقع کاستی‌های مرتبط با عدم پایبندی به ایفای مسوولیت‌ها و اجرای سیاست‌هاست، به‌خصوص زمانی که تغییر شرایط اجرای سیاست‌ها را سخت‌تر کرده‌اند. اگر نسبت به مساله‌ اجرای سیاست‌ها تعهد لازم را نداشته باشیم، هم دولت و هم مردم به‌ویژه زمانی که شرایط تغییر می‌کند و پیاده کردن سیاست مشکل می‌شود، از ایفای مسوولیت‌هایشان طفره می‌روند. مثلاً مردم از مشارکت در هزینه‌های توسعه و پرداخت مالیات استنکاف می‌کنند و دولت هم با عدم انجام صحیح وظایفش موجب ناکارآمدی می‌شود. ناکارآمدی دولت نیز به گسترش اقتصاد غیرمتشکل، گسترش عدم شفافیت، دامن زدن به اقتصاد در سایه و امثال آن کمک می‌کند. این گزارش هشدار می‌دهد که برای نیل به اهداف توسعه،‌ باید مراقب این کاستی‌ها، محدودیت‌ها و موانع پنهان باشیم. گزارش برای نیل به اهداف توسعه دو سوال را همزمان مطرح می‌کند. اول اینکه سیاست‌های خوب برای رسیدن به اهداف توسعه کدامند و دوم اینکه چه اقداماتی باعث می‌َشود سیاست‌ها خوب عمل کرده و نتیجه بدهند. گزارش بانک جهانی پاسخ این دو سوال را در حکمرانی خوب جست‌وجو می‌کند و می‌گوید اگر حکمرانی خوب داشته باشیم، سیاست‌ها به گونه‌ای پیش می‌روند که ما را به نتیجه مورد نظرمان نزدیک می‌کنند. برای اینکه این حکمرانی خوب اتفاق بیفتد، سه عامل پیشران معرفی شده. اول، تعهد یا پایبندی به سیاست‌هاست به‌ویژه زمانی که با تغییر شرایط، اجرای سیاست دشوار می‌شود. دومین عامل پیشران برای اینکه سیاست‌ها به‌خوبی پیاده شوند، هماهنگی بین کسانی است که در اجرای سیاست تاثیر‌گذارند. و سوم اینکه باید همگان به اجرای سیاست‌های درست ترغیب شوند. درواقع این گزارش می‌گوید وظیفه اصلی نهادها در کمک به اثربخش کردن سیاست‌ها و نتیجه خوب گرفتن از سیاست‌ها، تاکید بر این سه پیشران مهم است که کمک می‌کنند حکمرانی به‌خوبی انجام شود. هدف این حکمرانی هم نیل به امنیت، فقد خشونت و قانون‌گریزی، ایجاد رشد و توسعه و رفاه، توسعه بهزیستی، توسعه عدالت‌محوری و برابری در توزیع رفاه است. ما امروز در ایران به یکایک این توصیه‌ها نیازمندیم. درصورتی‌که مفاد این گزارش به‌درستی مورد استفاده واقع شود، تامین‌کننده بسیاری از نیازها و رفع‌کننده بسیاری از مشکلات اجرایی ما خواهد بود. این گزارش تاکید می‌کند برای کارا کردن سیاست‌های مرتبط با امنیت، باید مطالبه رشد و عدالت به‌دقت پیگیری شود و این را مدخلی برای اصلاحات اساسی و حرکت به سوی حاکمیت قانون می‌داند آن هم «قانون با رویکرد مدرن». منظور آن است که حاصل چنین قانونی فراهم کردن فرصت‌های برابر برای همه است به این صورت که همگان برای اشتغال، شیوه زندگی و تلاش برای افزایش درآمدهای مشروع خودشان انتخاب‌های آزاد داشته باشند.

این گزارش در سایر زمینه‌ها هم به صورت گام به گام دستورالعمل‌های مختلفی ارائه می‌کند. سه مسیری که به عنوان اصول راهنما برای تفکر درباره اصلاحات به مدیران کمک می‌کنند این‌گونه مطرح شده‌اند. اول آنکه تنها به شکل و ساختار نهادها توجه نکنیم، بلکه بیشتر به این بیندیشیم که وظایفی که این نهادها برعهده دارند، چیست. دوم آنکه اگرچه توسعه ظرفیت‌ها بسیار مهم است، اینکه توسعه ظرفیت‌ها کجا اتفاق بیفتد، دارای اهمیت بیشتری است. و نکته بعد اینکه تنها به پیاده‌سازی قانون توجه نکنیم، بلکه به نقش قانون در اهداف توسعه حساسیت نشان دهیم. درواقع قوانین موثر و دنبال‌کننده اهداف توسعه را مد نظر قرار دهیم. البته این گزارش از باب جامعیت محتوا به ابعاد بسیار متعدد دیگری هم با رویکردی کاملاً علمی و تحقیقی پرداخته است. از جمله هشدار نسبت به مساله‌ فساد به این صورت که فساد را یک بیماری تلقی نکنیم که در فکر علاج آن باشیم، بلکه آن را یک تلاش سازمان‌یافته‌ برای به هم ریختن پایه‌های حکمرانی خوب بدانیم و از اشاعه و گسترش آن جلوگیری کنیم، چون می‌تواند پایه‌های حکمرانی خوب را دچار اخلال کند. بخشی از گزارش نیز رابطه بین شاخص توسعه انسانی و کاهش فساد را مطالعه کرده و نشان می‌دهد در هر کشوری شاخص‌های توسعه انسانی بالاتر باشد، فساد کمتری وجود دارد. در مورد شفافیت و حساب‌پذیری نیز به این موضوع پرداخته که عدم شفافیت تا چقدر می‌تواند مانع نیل به اهداف توسعه شود. مباحث دیگر این گزارش درباره مدیریت مخاطرات، جرم و جنایت، تمرکززدایی و همکاری بخش خصوصی و دولتی، توجه به آموزش و بهداشت، توجه به حساس بودن نسبت به گردش ناسالم منابع مالی و پولی نیز از مواردی هستند که مورد توجه قرار گرفته است. بخش دیگری از گزارش بانک جهانی به نقش رسانه‌ها مربوط است و اینکه نقش رسانه‌ها برای اشاعه مفاهیم و نیل به اهداف توسعه، تا چه حد حیاتی و غیر‌قابل انکار است. در همه جای این گزارش ارتباطی معنادار بین مطالب مطروحه و مشکلات و مسائل کشورهای در حال توسعه خصوصاً کشورهایی مثل ایران ملاحظه می‌شود. بنابراین فکر می‌کنم لازم است یک تلاش رسانه‌ای جامع برای تحلیل و گسترش این مفاهیم رخ دهد تا ذهن مسوولان و مدیران ارشد به محتوای آن حساس شود. باید محتوای این گزارش را که بر پایه اصول دقیق نظری و علمی به شیوه حکمرانی خوب تهیه شده تبیین کنیم و نقش آن را در نیل به اهداف توسعه، به‌ویژه حالا که برنامه ششم در جریان بررسی و تصویب است، به‌خوبی روشن کنیم. بسیار مناسب است که مجله وزین «تجارت فردا» برای چند ماه بخشی از مجله را به تبیین و نشر اندیشه‌های مطرح‌شده در این گزارش اختصاص داده و حاصل اندیشه‌های صاحب‌نظران را در این باره به عنوان پیشنهاد اقدامات راهگشا در اختیار مسوولان کشور قرار دهد. از آنجا که این گزارش با همکاری تیم‌های متخصص، طی مدت حدود دوسال تهیه شده و در جریان آن مشکلات‌ کشور‌های در حال توسعه تحلیل و دسته‌بندی و برای آنها راه‌حل‌های مناسب ارائه شده است جا دارد رسانه‌های ما وظیفه خود را در تبدیل این مفاهیم به یک گفتمان عمومی مشارکتی ایفا کنند تا مسائل حکمرانی، عدالت‌محوری، امنیت و توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به دغدغه آحاد مردم و مسوولان کشور تبدیل شود.