قوانین محیط زیستی نیازمند به روزرسانی هستند/ قوانین جدید باید همسو با استانداردهای بین المللی تدوین شوند

خبرگزاری کشاورزی ایران (ایانا) - بهاره حسنی - دانشجوی دکتری حقوق خصوصی

شتاب کشورهای درحال توسعه برای جذب سرمایه ‌ های خارجی با منافع محیط زیستی این کشورها در درازمدت در تعارض است. از یک ‌ سو وجود قوانین سخت ‌ گیرانه رغبت سرمایه ‌ گذاران خارجی را برای سرمایه ‌ گذاری کاهش خواهد داد، از سوی دیگر روند جذب سرمایه بی ‌ توجه به آسیب ‌ های زیست محیطی سرانجام نه تنها باعث آلودگی و به‌خطر افتادن سلامت شهروندان می ‌ شود، بلکه نهایتاً منجر به صرف هزینه ‌ های کلان برای جبران این آسیب ‌ ها خواهد شد. تأکید بر "حفظ محیط زیست" و "بهره ‌ مندی از محیط زیست مطلوب" به ترتیب در اصل پنجاهم قانون اساسی و "سند چشم انداز 20 ‌ ساله جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 ه.ش" (1) هدایتگر قانون‌گزار برای تصویب قوانین حتی در زمینه جذب سرمایه خارجی است. از این‌رو قانون "تشویق و حمایت از سرمایه ‌ گذار خارجی" از جمله مجوزهای لازم برای سرمایه‌گذار خارجی را مجوز زیست محیطی دانسته است.

مقدمه

انسان برای زندگی در یک محیط، با کیفیت وضعیت مطلوب نیاز به حقوق اساسی، آزادی، رفاه، برابری و محیط ‌ زیست سالم تحت حمایت رسمی مقامات دولتی و مسئولان دارد. هرچند نمی ‌ توان اظهار داشت اجرای قوانین محیط ‌ زیست تمام مشکلات و معضلات زیست ‌ محیطی را حل کند ولی مسلما پیشگیری و ممانعت از آلودگی و تخریب محیط ‌ زیست بدون وجود قواعد حقوقی میسر و ممکن نخواهد بود. اصل پنجاهم قانون اساسی ایران، اصلی بسیار مترقی است و از این بابت کشور ما پیشروست. این اصل علاوه بر طرح موضوع توسعه پایدار و حفاظت از محیط ‌ زیست به عنوان یک وظیفه عمومی، بر تقابل حفاظت از محیط ‌ زیست و توسعه اقتصادی تأکید کرده است. در این تقابل تعیین ‌ کننده، به‌نظر می ‌ رسد قانون بیشتر جانب محیط ‌ زیست را گرفته و مجال تخریب محیط ‌ زیست را به بهانه ‌ های اقتصادی فراهم نمی ‌ آورد. (رمضانی قوام ‌ آبادی، 1391، ص 240)

یکی از مسائلی که امروزه به عنوان یکی از دغدغه ‌ های حقوق محیط ‌ زیست مطرح می ‌ شود، شتاب کشورهای درحال توسعه برای جذب سرمایه و سرمایه ‌ گذاران خارجی است، چرا که روابط حقوق سرمایه ‌ گذاری و حقوق محیط ‌ زیست، یک رابطه تعارض در اهداف اما تلاقی در عمل است. هدف یکی منفعت اقتصادی شخصی و هدف دیگر منافع بشری جمعی است اما قلمروی اجرای هر دو حقوق مربوط به یک محیط است. سرمایه ‌ گذاری خارجی به اندازه ‌ ای که برای اقتصاد دولتی منفعت دارد، برای شهروندان و مردم بومی منفعت ندارد. (2) حقوق بین ‌ الملل سرمایه ‌ گذاری کنونی از سرمایه ‌ گذاران حمایت به عمل می ‌ آورد و نه از منافع ساکنان محل سرمایه ‌ گذاری. علت این امر، نگرش کوتاه ‌ مدت کشورها به منافع اقتصادی خود است. وجود فوایدی چون افزایش تولید و صادرات، کاهش بیکاری، انتقال فناوری به داخل کشور سبب شده است که بسیاری از کشورهای خواهان جذب هرچه بیشتر سرمایه، دست به تصویب قوانینی بزنند که هرچند سرمایه ‌ گذاران را تشویق به حضور در آن کشور می ‌ کند، از سوی دیگر محیط ‌ زیست را در بلندمدت به نابودی می ‌ کشاند. شرکت ‌ های فراملی نیز بالطبع به سرمایه ‌ گذاری در سرزمین ‌ هایی تمایل دارند که مقررات زیست ‌ محیطی سهل ‌ تری دارند چرا که قواعد سهل ‌ تر، کاهش هزینه ‌ های اقتصادی را به دنبال دارد. این واقعیت موجب بروز فجایعی شده است که ضعف مکانیسم ‌ های نظارتی داخلی بر فعالیت شرکت ‌ های فراملی یا به تشدید آن کمک کرده است یا در عدم جبران خسارت از سوی سرمایه ‌ گذار مؤثر بوده است. (3) (ضیایی، 1393، ص193)

ایران نیز همانند سایر کشورهای درحال ‌ توسعه به دنبال جذب هرچه بیشتر سرمایه ‌ گذاران خارجی است، نمونه بارز تلاش ایران برای جلب سرمایه ‌ گذاران خارجی تصویب قانون "تشویق و حمایت از سرمایه ‌ گذار خارجی" و منظورکردن حمایت ‌ ها و مزایایی برای سرمایه ‌ گذاران خارجی در این قانون است. هرچند در بند "ب" ماده "2" قانون مذکور، عدم اختلال در محیط ‌ زیست به عنوان یکی از شروط جذب سرمایه ‌ گذار خارجی قید شده است، ولی بنظر می ‌ رسد بستر قانونی مناسب برای برخورد با خاطیان اعم از شرکت ‌ های داخلی و خارجی وجود ندارد؛ چراکه اولاً در قوانین و مقررات زیست ‌ محیطی ضمانت ‌ اجراهای قاطعی برای برخورد با خاطیان وجود ندارد و حتی میزان جریمه ‌ های مقررشده در متن قوانین نیز ناچیز و قابل اغماض است و ثانیاً بستن و تعطیل‌‌ کردن کارخانجات و واحدهای صنعتی به عنوان ضمانت ‌ اجرا چندان کارآمد نیست؛ زیرا درحال حاضر به علت مشکلات اقتصادی، اجتماعی و امنیتی به‌منظور جلوگیری از صدمات احتمالی اجتماعی به کارگران کارخانجات، برخورد قاطع و مورد لزوم با واحدهای آلاینده محیط صورت نمی ‌ گیرد که این امر، عدم توقف آلودگی در محیط را سبب شده است.

در مقاله حاضر دنبال آن هستم که نخست مخاطب با حقوق محیط ‌ زیست آشنا شده و با بررسی قوانین و مقررات ‌ زیست ‌ محیطی ‌ به‌دنبال پاسخ به این سؤال است که سرمایه ‌ گذاران برای ایجاد یک واحد صنعتی، تولیدی چه قواعد و مقررات زیست ‌ محیطی را باید رعایت کنند و چگونه از سازمان حفاظت محیط ‌ زیست مجوز بگیرند؟

الف) مفاهیم

1.تعریف محیط‌زیست

محیط‌زیست از لحاظ حقوقی در مصوبه 27 ژوئن 1967 شورای اروپا چنین تعریف شده است: "محیط ‌ زیست شامل آب‌وهوا، خاک، عوامل درونی و بیرونی مربوط به حیات هر موجود زنده است". دیوان بین ‌ المللی دادگستری در بخشی از نظریه مشورتی خود درباره مشروعیت کاربرد سلاح ‌ های هسته ‌ ای آورده است: "محیط ‌ زیست مفهومی انتزاعی نیست بلکه فضائی است که در آن موجودات انسانی زندگی می ‌ کنند و کیفیت زندگی و سلامتی ‌ شان از جمله برای نسل ‌ های آینده به آن فضا وابسته است." (مشهدی، 1389، ص 211 و 212).

2. قوانین ‌ زیست ‌ محیطی ‌ در ایران

در چهارچوب اصل پنجاهم قانون اساسی یکی از گام ‌ های اولیه و در عین حال اساسی در جهت مقابله با آلودگی و انهدام محیط ‌ زیست و نیز تعقیب و مجازات مرتکبین جرائم علیه محیط زیست، تدوین و تنظیم قوانین و مقررات در حوزه ‌ های مختلف ‌ زیست ‌ محیطی است. قوانین و مقررات ‌ زیست ‌ محیطی جنبه ‌ های گوناگونی به شرح ذیل دارد:

1- جنبه فنی و تخصصی مربوط به رعایت استانداردهای ‌ زیست ‌ محیطی ‌ سازمان ‌ های ذیربط

2- جنبه مالی، مربوط به خسارات ناشی از فعالیت ‌ های ممنوعه علیه محیط ‌ زیست و نحوه جبران آن (4)

3- جنبه کیفری مقررات

تمامی مقررات یک هدف مشترک دارند که همانا پیش‌گیری یا مقابله با آلودگی محیط ‌ زیست است . این قوانین زیست ‌ محیطی باید اصلاح و تکمیل شود و به عنوان یکی از شاخه ‌ های پیشرفت کشور در زمینه حمایت از محیط ‌ زیست تلقی شود.

مهم‌ترین و پرکابردترین قوانین ‌ زیست ‌ محیطی (5) عبارتند از:

1- قانون حفاظت و به‌سازی محیط ‌ زیست (مصوب 28- خرداد -1353 و اصلاحیه 24-آبان -1371)

2- قانون شکار و صید (مصوب 16-خرداد -1346 با اصلاحات مصوب 30-دی -1353 و 25-آذر-1375)

3- قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا (مصوب 3/2/1374)

4- قانون مدیریت پسماندها (مصوب 20/2/1383)

3. مراحل دریافت مجوز برای ایجاد یک واحد صنعتی و ضوابط استقرار صنایع

در کشورهای درحال ‌ توسعه استقرار صنعت در مکان مناسب، یکی از عوامل مهم کاهش‌دادن اثرات سوء ناشی از آلودگی ‌ ها در حفظ و حراست از محیط ‌ زیست است. بنابراین استقرار مناسب صنایع و مراکز خدماتی به‌منظور هماهنگی توسعه با محیط ‌ زیست ضروری است. لذا تعیین ضوابط و معیارهای استقرار صنایع و مراکز خدماتی در جهت کاهش اثرات زیست ‌ محیطی ناشی از منابع آلوده ‌ کننده امری اجتناب ‌ ناپذیر است. در‌حال حاضر ضوابط و معیارهای استقرار واحدهای صنعتی و تولیدی بر اساس "تصویب ‌ نامه شماره 78946/ت 29127 ه مورخ 15-تیر-1390 هیأت وزیران" تعیین می ‌ شود. طبق این مصوبه، انواع صنایع رده ‌ بندی شده و براساس این رده ‌ بندی محل استقرار آن ها مشخص می ‌ شو د. (6) البته این مصوبه به تنهایی ملاک عمل برای تعیین مکان استقرار صنایع نیست، بلکه باید به سایر مصوبات مرتبط با ضوابط استقرار صنایع نظیر "ممنوعیت احداث کارخانجات در شعاع 20 کیلومتری تهران بزرگ" نیز توجه نمود؛ چرا که به‌ویژه پس از پیروزی انقلاب اسلامی و تراکم صنایع و مراکز خدماتی در شهرهای بزرگ مانند تهران- اصفهان- مشهد- تبریز- اهواز و شیراز.... سازمان حفاظت از محیط ‌ زیست در فکر اتخاذ تدابیر لازم در جلوگیری از این روند بی ‌ رویه با هماهنگی و موافقت سایر وزارتخانه ‌ های ذیربط برآمده و در سال 1346 مصوبه مذکور به عنوان اولین مصوبه در دولت به تصویب رسید. از دیگر تصویب ‌ نامه ‌ ها در این زمینه می ‌ توان به "مصوبه شماره 193559/ت 41928 ه مورخ 1-ذی-1388 هیأت وزیران در مورد شعاع 120 کیلومتری (استان مرکزی)" یا "مصوبه شماره 942/ت119 ه مورخ 9-تیر-1369 هیأت وزیران راجع به انتقال صنایع آلوده ‌ کننده و مزاحم محیط ‌ زیست شهر تهران (تهران بزرگ)" و... اشاره کرد.

از مطالب معنون چنین استفاده می ‌ شود که برای شروع به کار یک صنعت در ابتدا باید نوع صنعت طبق تصویب ‌ نامه هیأت وزیران 15-تیر-1390 مشخص شده و سپس براساس اینکه جز کدام‌یک از صنایع محسوب شود، محل استقرار صنعت هم مشخص می ‌ گردد و پس از تعیین محل استقرار صنعت، نوبت به طی مراحل تکمیل مجوز و پاسخ استعلام صنایع از سازمان محیط ‌ زیست خواهد رسید؛ و البته برای سرمایه ‌ گذاران خارجی علاوه بر گذراندن مراحل مربوط به سازمان محیط ‌ زیست، مراحلی هم برای کسب مجوز سرمایه ‌ گذاری از سازمان سرمایه ‌ گذاری و کمک ‌ های اقتصادی و فنی وجود دارد که در ادامه به ذکر چگونگی طی این مراحل اداری با توجه به قوانین می ‌ پردازیم.

ب) مراحل ایجاد یک واحد صنعتی:

احداث کارخانجات و کارگاه ‌ های جدید و توسعه و تغییر محل یا تغییر خط تولید کارخانجات و کارگاه ‌ های موجود مستلزم رعایت ضوابط و معیارهای سازمان حفاظت محیط ‌ زیست می ‌ باشد. براساس مصوبه 2-شهریور-1372 هیأت وزیران، ایجاد یک واحد صنعتی در دو مرحله صدور جواز تأسیس و صدور پروانه بهره ‌ برداری تحت نظارت سازمان محیط ‌ زیست انجام می ‌ شود.

صدور جواز تأسیس: در این مرحله متقاضی تأسیس واحد صنعتی، با انجام مطالعات لازم و تهیه طرح توجیهی فنی اقتصادی به شرکت شهرک ‌ های صنعتی استان (7) مربوطه مراجعه و از واحد برنامه ‌ ریزی شرکت مذکور اطلاعات مربوط به شهرک ‌ های صنعتی استان را دریافت می ‌ کند (8) . سپس طرح خود را برای بررسی به وزارت صنایع می ‌ دهد. براساس مصوبه شورای عالی اداری کشور (9) ، مراجع صادرکننده مجوزهای صنعتی موظف هستند ظرف 7 روز اداری نسبت به طرح مذکور اظهارنظر کرده آن را بپذیرند یا رد کنند. چنانچه نظر موافق نسبت به آن داشته باشند، نسبت به صدور جواز تأسیس اقدام کرده و یک نسخه از جواز مذکور را برای اطلاع و اقدامات متقضی به سایر دستگاه ‌ های دولتی ذیربط که از آن جمله سازمان حفاظت محیط ‌ زیست و وزارت کار و امور اجتماعی است، ارسال کنند.

سازمان حفاظت محیط ‌ زیست بررسی می ‌ کند که آیا در انتخاب محل استقرار واحد صنعتی و نحوه بهره ‌ برداری از صنعتی که قرار است ایجاد شود، ضوابط زیست ‌ محیطی مصوب شورای عالی محیط ‌ زیست (10) رعایت شده است یا خیر. سازمان همچنین درباره هر فعالیت صنعتی که متضمن آثار زیست ‌ محیطی است فهرستی تهیه می ‌ کند و آن را به مراجع صادرکننده مجوزهای صنعتی اعلام می ‌ دارد (تقی ‌ زاده انصاری، 1387،ص.89).

به عبارت ساده ‌ تر هر صنعتی برای شروع کار باید از سازمان صنایع مجوز بگیرد. سازمان صنایع هم برای صدور جواز تأسیس، موافقت سازمان محیط ‌ زیست را لازم می ‌ داند و سازمان حفاظت محیط ‌ زیست در مرحله جواز تأسیس مهم‌ترین عاملی که بررسی می ‌ کند استقرار صنایع طبق مصوبه "تصویب ‌ نامه شماره 78946/ت 29127 ه مورخ 15-تیر-1390 هیأت وزیران" است. اهمیت مجوز محیط ‌ زیست در استقرار صنایع طبق مصوبه هیأت وزیران تا جایی است که مراجع صادرکننده مجوز تأسیس و پروانه واحدهای صنعتی و تولیدی موظف هستند قبل از استقرار واحد، موضوع را از اداره کل حفاظت محیط ‌ زیست استعلام و در صورت مغایرت با ضوابط، موارد مخالفت خود را اعلام نمایند و حتی مراجع مذکور مکلف هستند در هنگام صدور جواز و پروانه صنعتی علاوه بر دریافت کاربری زمین و پایان کار صنعتی موافقت سازمان حفاظت محیط ‌ زیست را در ظهر جواز صنعتی متقاضی درج نمایند. (11) باتوجه به اهمیت رعایت ضوابط و مقررات درباره استقرار صنایع، به بررسی این ضوابط و مستندات قانونی می ‌ پردازیم.

1-1 ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیت ‌ های صنعتی و تولیدی

جهت تعیین محل استقرار صنایع، بر طبق مصوبه مورخ 15-تیر-1390 هیأت وزیران صنایع رده ‌ بندی شده و براساس این رده ‌ بندی محل استقرار آنها مشخص می ‌ گردد. متن این مصوبه که ضمن ماده 2 رده ‌ بندی صنایع را بیان کرده است، از این قرار است:

مصوبه شماره 78946/ت/39127ه مورخ 15-تیر-1390 هیأت وزیران

هیأت وزیران در جلسه 8-خرداد-1390 بنا به پیشنهاد شماره 65507-1 مورخ 1-بهمن-1386 سازمان حفاظت محیط ‌ زیست و به استناد تبصره (2) ماده (13) قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب 1374، "ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیت ‌ های صنعتی و تولیدی" را به شرح زیر تصویب کرد:

ماده 2- واحدهای صنعتی و تولید به شرح زیر طبقه‌بندی می‌شوند:

1- غذایی 2- نساجی 3- چرم 4- سلولزی 5- فلزی 6- کانی غیرفلزی 7- شیمیایی 8- دارویی 9- برق و الکترونیک 10- کشاورزی 11-ماشین‌سازی 12- نوین ( نانو و بیوتکنولوژی ) 13- نفت و گاز و پتروشیمی 14- بازیافت

ماده 3- صنایع براساس شدت و ضعف آلودگی و دیگر مسایل ‌ زیست ‌ محیطی در گروه ‌ های ذکر شده در ماده (2) این تصویب ‌ نامه در رده ‌ هایی با مشخصات زیر قرار می ‌ گیرند:

رده 1- واحدهای این رده مجاز می ‌ باشند تا در کاربری ‌ های صنعتی یا کارگاهی داخل شهرها و روستاها یا مکان ‌ های صنعتی مجاز خارج از محدوده مصوب شهری و روستایی استقرار یابند.

رده ‌ های 2 و 3- واحدهای این رده ‌ ها مجازند در شهرک ‌ ها و نواحی صنعتی و مکان ‌ های صنعتی در خارج از محدوده مصوب شهرها و روستاها مشروط به رعایت فواصل از سایر کاربری ‌ ها

رده ‌ های 4 و 5 و 6- واحدهای این رده ‌ ها مجازند در شهرک ‌ ها و نواحی صنعتی و یا مکان ‌ های صنعتی مصوب تعیین شده در خارج از حریم مصوب شهر و خارج از محدوده مصوب روستاها و مشروط به رعایت فواصل از سایر کاربری ‌ ها

رده 7- محل پیشنهادی جهت استقرار واحدهای این رده در خارج از محدوده شهر و روستا باتوجه به فرآیند تولید، توپوگرافی منطقه، شرایط اقلیمی، ظرفیت قابل تحمل محیط ‌ زیست، جهت بادهای غالب، جهات توسعه شهری و سایر ملاحظات ‌ زیست ‌ محیطی، به‌صورت موردی توسط اداره کل حفاظت محیط ‌ زیست استان به شرح جدول پیوست شماره (1) و براساس دستورالعملی که توسط سازمان حفاظت محیط ‌ زیست صادر می ‌ گردد، مورد بررسی کارشناسی و اعلام نظر قرار می ‌ گیرد.

تبصره 3- استقرار صنایع در اراضی مستعد کشاورزی منطبق با قوانین و مقررات، مستلزم کسب موافقت وزارت جهاد کشاورزی می‌باشد.

تبصره 4- احداث و استقرار واحدهای این رده صرفاً در شهرک ‌ های صنعتی تخصصی مجاز است.

در توضیح جمع دو ماده 2 و 3 باید اشاره کنیم که، واحدهای صنعتی یا تولیدی طبق ماده 2 به چهارده گروه تقسیم می ‌ شوند و هریک از این گروه ‌ ها هم طبق ماده 3 به هفت رده تقسیم می ‌ شوند. همان‌طور که ماده "7" این مصوبه مقرر می ‌ کند: "فهرست رده ‌ بندی صنایع به شرح پیوست شماره (4) که به مهر "پیوست تصویب ‌ نامه هیأت وزیران" تأیید شده است، تعیین می ‌ شود..." برای مثال گروه صنایع غذایی به هفت رده تقسیم می ‌ شود که "واحد بسته ‌ بندی تخم مرغ" از گروه صنایع غذایی است و در ردیف 1 قرار می ‌ گیرد و "واحد تصفیه نمک و بسته ‌ بندی" از همین گروه ولی در ردیف 2 قرار می ‌ گیرد؛ یا گروه صنایع نفت و گاز از بین رده ‌ های هفت‌گانه در چهار ردیف اول هیچ صنعتی ندارد، در ردیف پنجم تنها یک صنعت به نام "واحد تولید قیر غلیظ‌شده تا ظرفیت 10 هزار تن در سال" دارد.

علاوه بر مصوبه مذکور جهت استقرار صنایع باید به چند ماده قانونی و مصوبه دیگر نیز توجه کرد:

- براساس بند "14" مصوبه کاهش آلودگی هوا در هشت شهر بزرگ (تصویب ‌ نامه هیأت وزیران به شماره 212326/ت46320 ه مورخ 16-اسفند-1390) ایجاد صنایع در خارج از شهرک ‌ های صنعتی در شهرهای تبریز، شیراز، اهواز، اراک، مشهد تا شعاع 30 کیلومتری ممنوع است.

که به استناد مصوبه شماره 125292ت 46320ه مورخ 10-مهر-1392 هیأت محترم وزیران استقرار صنایع رده ‌ های 1و2و3 از شمول این ماده مستثنی شد.

-ماده 188 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394-1390)

به استناد ماده 188 قانون برنامه پنجم، طی ابلاغیه ‌ ای از سوی سازمان حفاظت محیط ‌ زیست مسئولیت تطبیق ضوابط استقرار صنایع به سازمان ‌ های جهاد کشاورزی، صنعت و معدن و تجارت واگذار شده است و در حال حاضر تطبیق ضوابط استقرار رده ‌ های 1و2و 3و 4و 5 توسط آنها انجام می ‌ شود.

با این‌وجود حتی پس از ابلاغ ماده 188 بررسی و صدور یک‌سری از مجوزها همچنان برعهده ادارات محیط ‌ زیست است:

1- مجوزهای بهره ‌ برداری تمامی رده ‌ ها

2- مجوزهای احداث مربوط به رده ‌ های 7

3- مجوزهای طرح ‌ های مربوط به ارزیابی ‌ زیست ‌ محیطی ‌ (12)

4- مجوزهای توسعه بهره ‌ برداری و توسعه احداث (در حالتی که طرح اولیه به بهره ‌ برداری رسیده و واحد، متقاضی افزایش کمی یا کیفی باشد و درحال فعالیت باشد.) (13)

-همچنین فصل سوم از قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا از مواد 12 تا 14 به ضوابط استقرار کارخانجات، کارگاه ‌ ها و نیروگاه ‌ ها می ‌ پردازد.

-آخرین مصوبه درباره محدوده مکانی استقرار صنایع مربوط به تصویب نامه شماره ۱۲۴۹۴۶/ت۴۸۶۰۸هـ ۹-مهر-۱۳۹۲ است که برطبق آن هیأت وزیران در جلسه مورخ ۳-مهر-۱۳۹۲ بنا به پیشنهاد شماره ۳۸۲۹۸/۹۰ مورخ ۲۲-آذر-۱۳۹۰ سازمان حفاظت محیط‌زیست و به استناد اصل یکصد و سی‌و‌هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:

"الف- وزارت صنعت، معدن و تجارت مجاز است نسبت به صدور پروانه بهره‌برداری برای استقرار صنایع نوین (14) به شرح زیر، در محدوده شعاع (۱۲۰) کیلومتری تهران در داخل شهرک‌های صنعتی مصوب، اقدام کند...

ب- صدور جواز تأسیس برای استقرار صنایع بیوتکنولوژی (صنایع زیستی یا زیست فناوری) یا نانوتکنولوژی در محدوده شعاع (۱۲۰) کیلومتری تهران، منوط به تأیید کار گروهی با مسئولیت سازمان حفاظت محیط‌زیست و عضویت وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نماینده تام‌الاختیار دستگاه ذی‌ربط است..."

پس از ارائه جواز تأسیس صادرشده از سازمان صنایع و معادن یا دیگر مراجع ذی ربط توسط متقاضی، سازمان حفاظت محیط‌زیست، محل استقرار واحد صنعتی و نحوه بهره ‌ برداری از صنعتی که در آینده ایجاد خواهد شد، مورد بررسی قرار داده و چنانچه ضوابط زیست ‌ محیطی مصوب شورای عالی حفاظت محیط ‌ زیست را رعایت کرده باشد، مجوزی با اعتبار یک‌ساله صادر می ‌ کند. در این مجوز شروطی مانند ایجاد فضای سبز به میزان 25 درصد از کل مساحت زمین (15) و ایجاد تمهیدات لازم برای رسیدن به استانداردهای زیست ‌ محیطی درخصوص تمامی آلاینده ‌ های مختلف آب‌وهوا، خاک، صوت و... ، رعایت ضوابط، استانداردها و مقررات ‌ زیست ‌ محیطی در زمان بهره ‌ برداری، نیز قید می ‌ شود. هرگاه پس از صدور جواز تأسیس استانداردها و ضوابط ‌ زیست ‌ محیطی ‌ رعایت شود، به متقاضی با رعایت شرایط خاص پروانه بهره ‌ برداری داده خواهد شد. لازم به‌ذکر است درصورتی که واحد صنعتی در لیست واحدهای مشمول ارزیابی ‌ زیست ‌ محیطی (16) قرار گیرد، قبل از انجام هرگونه عملیات اجرایی مؤظف به ارائه گزارش‌های ارزیابی زیست ‌ محیطی و دریافت تأییدیه سازمان محیط ‌ زیست است. (17)

1-2 شرطی دیگر برای سرمایه ‌ گذار خارجی

متذکر شدیم که برای شروع فعالیت صنعتی دو مرحله وجود دارد؛ اولین مرحله دریافت جواز تأسیس و دومین مرحله دریافت پروانه ‌ بهره ‌ برداری. برای فعالیت سرمایه ‌ گذار خارجی یک مرحله اضافی هم وجود دارد و آن دریافت مجوز سرمایه ‌ گذاری است. به‌عبارتی، سرمایه ‌ گذار خارجی پس از گرفتن جواز تأسیس یا موافقت اصولی از دستگاه متولی صادرکننده مجوز، باید از سازمان سرمایه ‌ گذاری و کمک ‌ های اقتصادی و فنی (استان مربوطه) مجوز سرمایه ‌ گذاری دریافت کند. این مجوز قبل از صدور پروانه بهره ‌ برداری صادر می شو د؛ همچنان‌که سازمان سرمایه ‌ گذاری استان فارس برای رسیدگی به مشکلات سرمایه ‌ گذاران فهرستی از مدارک مورد نیاز را تنظیم کرده است، این فهرست از این قرار است:

1- فرم رسیدگی به مشکلات سرمایه ‌ گذاران (از طریق سایت ارسال شود)

2- تصویر جواز تأسیس یا موافقت اصولی از دستگاه متولی صادرکننده مجوز

3- تصویر سایر مجوزهای دریافت‌شده پروژه

3-1 مجوز تأمین آب یا پاسخ استعلام دریافت‌شده

3-2 مجوز تأمین برق یا پاسخ استعلام دریافت‌شده

3-3 مجوز تأمین گاز یا پاسخ استعلام دریافت‌شده

3-4 مجوز محیط‌زیست یا پاسخ استعلام دریافت‌شده

3-5 مجوز زمین (منابع طبیعی، امور اراضی جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی)

4- مکاتبات انجام شده با دستگاه ‌ های اجرایی درباره مشکل پروژه

5- پاسخ ‌ های کتبی دستگاه ‌ های اجرایی به سرمایه ‌ گذار درباره پروژه

از این‌رو ما نیز قبل از مرحله دوم (صدور پروانه بهره ‌ برداری) شرایط و چگونگی کسب مجوز را بررسی می ‌ کنیم. در ابتدا باید بیان کرد، قانون حمایت ‌ کننده از سرمایه ‌ گذاری خارجی در ایران، "قانون تشویق و حمایت سرمایه ‌ گذاری خارجی" مصوب سال 1381 شمسی (2002) است. دامنه شمول این قانون به سراسر قلمرو جمهوری اسلامی ایران تسری دارد و تمامی سرمایه‌گذاران‌ خارجی می ‌ توانند براساس این قانون در کشور سرمایه ‌ گذاری کرده و از مزایای آن برخوردار شوند. هرچند سرمایه ‌ گذاری خارجی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی تابع مقررات سرمایه ‌ گذاری در آن مناطق است ، اما این امکان نیز فراهم است که سرمایه ‌ گذاران خارجی براساس قانون سرمایه ‌ گذاری خارجی در مناطق آزاد سرمایه ‌ گذاری کرده و از پوشش حمایتی قانون یادشده، مانند انتقال سود و سرمایه و منافع آن به ارز خارجی، دریافت خسارت ناشی از سلب مالکیت و ملی‌شدن سرمایه خارج، دریافت خسارت ناشی از وضع قوانین یا مصوبات دولت که موجب ممنوعیت یا توقف اجرای قراردادهای مالی سرمایه ‌ گذار خارجی گردد، برخوردار شوند.

طبق ماده "5" قانون تشویق و حمایت از سرمایه ‌ گذاری خارجی، سازمان سرمایه ‌ گذاری و کمک ‌ های اقتصادی و فنی ایران تنها نهاد رسمی برای بررسی شرایط و صدور مجوز به سرمایه ‌ گذار خارجی است .

حال باید دید طبق چه شرایطی به سرمایه ‌ گذار خارجی مجوز فعالیت داده می ‌ شود؟ جواب این پرسش را باید در جمع مواد "2" و "6" قانون تشویق جستجو کرد؛ بدین معنی که در ماده "2" شرایطی که ‌ باید وجود داشته باشد تا اجازه ورود سرمایه خارجی داده شود، بیان شده است. در این ماده چنین آمده است: "پذیرش سرمایه ‌ گذاری خارجی براساس این قانون و با رعایت سایر قوانین و مقررات جاری کشور (18) باید به‌منظور عمران و آبادی و فعالیت تولیدی اعم از صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدمات (19) براساس ضوابط زیر صورت پذیرد: الف...... ب: موجب تهدید امنیت ملی و منافع عمومی، تخریب محیط ‌ زیست، اخلال در اقتصاد کشور و تضییع تولیدات مبتنی بر سرمایه ‌ گذاری ‌ های داخلی نشود." برای صدور مجوز سرمایه ‌ گذاری طبق ماده 6 قانون مذکور، هیأتی با ترکیب مشخصی که در این قانون آمده، تشکیل شده و درباره درخواست پذیرش مجوز با احراز ضوابط ماده "2" قانون تصمیم‌گیری می ‌ کند. لازم به ذکر است که هر مورد سرمایه ‌ گذاری خارجی تحت این قانون نیاز به مجوز خاص (مستقل) دارد و باید ممضی به امضای وزیر امور اقتصاد و دارایی باشد. باید اشاره کرد تأسیس شعبه یا نمایندگی، سرمایه ‌ گذاری خارجی تلقی نمی شو د. سرمایه ‌ گذاری خارجی می ‌ تواند از طریق تشکیل یک شرکت ایرانی جدید (20) ، مشارکت در یک شرکت ایرانی موجود یا حصول تفاهمات قراردادی با یک بنگاه سرمایه ‌ پذیر ایرانی صورت پذیرد. تملک زمین به نام تبعه خارجی امکان ‌ پذیر نمی ‌ باشد، اما چنانچه طرح سرمایه ‌ گذاری خارجی منجر به تشکیل شرکت ایرانی شود، تملک زمین به نام شرکت که هویتی ایرانی دارد، مجاز خواهد بود.

1-2-1مراحل صدور مجوز سرمایه ‌ گذاری

براساس قانون تشویق و حمایت سرمایه ‌ گذاری خارجی، رویه اداری درخواست مجوز سرمایه ‌ گذاری خارجی به‌صورتی بسیار کوتاه و ساده طراحی شده است. همان‌طور که در نمودار زیر مشاهده می ‌ شود، کل فرآیند صدور مجوز سرمایه ‌ گذاری در چهار مرحله به ترتیب زیر می ‌ باشد.

مرحله نخست:

ارائه درخواست پذیرش سرمایه ‌ گذاری به سازمان: به متقاضیان توصیه می ‌ شود اطمینان حاصل نمایند اطلاعات مندرج در فرم درخواست پذیرش مجدانه و ترجیحاً با استفاده از مطالعات توجیه فنی و اقتصادی طرح و درصورت نبود چنین مطالعاتی، به کمک آخرین اطلاعات و داده ‌ های طرحی که مایل به سرمایه ‌ گذاری در آن هستند، تنظیم شده باشد. به‌همین منظور در طول تدارک درخواست پذیرش، کارکنان اداره کل سرمایه ‌ گذاری ‌ های خارجی سازمان می ‌ توانند طرف مشورت قرار گیرند.

مرحله دوم:

بررسی درخواست پذیرش سرمایه ‌ گذاری توسط هیأت سرمایه ‌ گذاری خارجی: متعاقب ارائه درخواست، سازمان گزارشی درخصوص درخواست مزبور به‌منظور بررسی و دریافت تصمیم از سوی هیأت سرمایه ‌ گذاری خارجی تهیه می ‌کند . این فرآیند معمولاً بیش از 15 روز کاری از زمان دریافت درخواست پذیرش زمان نمی‌برد. به‌طور معمول از نمایندگان سرمایه ‌ گذاران خارجی نیز برای شرکت در جلسه هیأت سرمایه ‌ گذاری خارجی دعوت به‌عمل می ‌ آید. درهرصورت هیأت سرمایه ‌ گذاری خارجی می ‌ بایست حداکثر طی یک ماه درباره درخواست پذیرش تصمیم‌گیری کند.

مرحله سوم:

ارسال پیش ‌ نویس مجوز سرمایه ‌ گذاری برای سرمایه ‌ گذار خارجی: به‌منظور حصول اطمینان از رضایت سرمایه ‌ گذار خارجی از تصمیم هیأت پیش ‌ نویس مجوز سرمایه ‌ گذاری پیش از صدور برای سرمایه ‌ گذار خارجی ارسال می ‌ گردد. این کار فرصت آن را برای سرمایه ‌ گذار خارجی فراهم می ‌ سازد که جزئیات محتوای مجوز سرمایه ‌ گذاری را بررسی کرده و پیش از صدور نهایی آن موافقت یا مخالفت خود را ابراز دارد. سازمان از هرگونه اظهار نظر مخالف با تصمیمات هیأت سرمایه ‌ گذاری خارجی استقبال کرده و آماده است موضوع را دوباره به منظور بررسی مجدد در هیأت مطرح کند.

مرحله چهارم:

صدور مجوز سرمایه ‌ گذاری: مجوز نهایی در هیچ شرایطی پیش از آنکه سازمان به‌طور رسمی از موافقت سرمایه ‌ گذار خارجی با محتوای پیش ‌ نویس مجوز اطلاع حاصل نماید، صادر نمی شو د. متعاقب دریافت تأییدیه سرمایه ‌ گذار درباره پیش ‌ نویس مجوز، مجوز نهایی با امضای وزیر امور اقتصادی و دارایی صادر می ‌ شو د.

در مجوز سرمایه ‌ گذاری زمینه مورد سرمایه ‌ گذاری، شرکای ایرانی و خارجی، نوع و نحوه سرمایه ‌ گذاری، درصد مشارکت و میزان سرمایه ‌ گذاری خارجی، چگونگی انتقال سود و منافع حاصله و سایر شرایط مربوط به طرح مورد سرمایه ‌ گذاری ذکر می شو د. اعتبار مجوز صادر شده نامحدود نیست بلکه چنانچه سرمایه ‌ گذار خارجی پس از صدور مجوز در مدت مشخصی که به اقتضای طرح مورد سرمایه ‌ گذاری و به تشخیص هیأت سرمایه ‌ گذار خارجی تعیین می شو د، اقدام به ورود بخش مناسبی از سرمایه به کشور نکند، مجوز سرمایه ‌ گذاری وی باطل تلقی می ‌ شو د. (21)

صدور پروانه بهره ‌ برداری: هنگامی که تمامی عملیات ساختمانی و تأسیساتی واحد صنعتی به‌نحو کامل به اتمام رسید و واحد برای بهره ‌ برداری آماده شد، اداره کل صنایع برای آن پروانه بهره ‌ برداری صادر می ‌ کند. در این مرحله نیز هرگاه بازرسان مشاهده کنند که واحد مذکور ضوابط ‌ زیست ‌ محیطی ‌ را رعایت نکرده، از صدور پروانه بهره ‌ برداری برای آن واحد صنعتی خودداری خواهد شد.

مراحل صدور مجوز بهره ‌ برداری واحدهای صنعتی، خدماتی، کشاورزی به‌طور خلاصه و به ترتیب از این قرار است:

شرایط کلی: - نصب دستگاه ‌ ها و تجهیزات - فعالیت واحد در زمان بازدید

مراحل و شرح اقدامات:

1- ارائه استعلام از ارگان ‌ های ذی ربط (اداره کل حفاظت محیط ‌ زیست به معاونت محیط انسانی ارجاع می ‌ دهد و در این معاونت کارشناسان محیط انسانی به بررسی اولیه موضوع درخواست می ‌ پردازند.)

2- پرداخت تعرفه کارشناسی از سوی متقاضی

3- بازدید از محل معرفی شده از سوی کارشناس

4- ارائه گزارش بازدید از سوی کارشناس

5- ارائه پرسش‌نامه از سوی متقاضی

6- ارسال پاسخ به ارگان استعلام ‌ کننده

مدارک مورد نیاز (شامل فرم ‌ ها و شماره سریال فرم ‌ ها):

- بازدید از نحوه فعالیت واحد در مرحله بهره ‌ برداری

- پرسش‌نامه تکمیل‌شده از سوی متقاضی

- فیش پرداخت‌شده متقاضی بابت تعرفه کارشناسی (22)

- افتتاح حساب پس‌اندازی به‌نام متقاضی به‌منظور واریز یک در هزار فروش واحد

در توضیح بند اخیر باید گفت، طبق ماده 4 آیین ‌ نامه اجرایی بند (د) ماده 45 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موراد معین، کارخانجات، کارگاه ‌ ها و واحدهای صنعتی و معدنی موظف‌اند یک در هزار فروش تولیدات خود اعم از کالا و خدمات را در هر سال به حساب جداگانه ‌ ای واریز و از محل وجوه این حساب هزینه ‌ های مربوط به حفاظت محیط ‌ زیست و کنترل آلودگی ‌ ها را طبق مقررات این آیین ‌ نامه پرداخت کنند. مخارج و هزینه ‌ هایی که کارخانجات و کارگاه ‌ ها و واحدهای صنعتی و معدنی در اجرای بند (د) ماده 45 قانون و مقررات این آیین ‌ نامه به تشخیص یا تحت نظر سازمان هزینه می ‌کند جزء هزینه ‌ های قابل‌قبول مالیاتی آن منظور خواهد شد. درباره صنایع بزرگ مشمول طرح ‌ های ارزیابی زیست ‌ محیطی، چنانچه گزارش مذکور مورد تأیید سازمان قرار گرفته باشد، درصورت ارائه برنامه پایش همراه با تأکید بر رعایت اصول و استانداردهای زیست ‌ محیطی و ارزیابی پیامدها و ارائه تعهد لازم، درباره ارائه گزارشات لازم مبنی بر رعایت ملاحظات زیست ‌ محیطی توسط بازرس متعهد سازمان، مجوز نهایی صادر خواهد شد.

ضمانت اجرای رعایت‌نکردن قوانین ‌ زیست ‌ محیطی ‌ در مرحله ایجاد صنایع

در مرحله گرفتن مجوز به‌طور قطع ضمانت ‌ اجرای نقض قوانین و چگونگی طرح دعاوی مطرح نمی ‌ شود، زیرا درصورتی‌که سرمایه ‌ گذار حتی پس از گرفتن مجوز تأسیس، مقررات ‌ زیست ‌ محیطی را که در بالا ذکر شد، رعایت نکند، سازمان محیط ‌ زیست مجوز بهره ‌ برداری را صادر نخواهد کرد. به‌عبارت ساده ‌ تر رعایت‌نکردن مقررات در این مرحله مساوی با عدم صدور مجوز خواهد بود. همچنان‌که ماده (14) قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مقرر می ‌ کند: "فعالیت‌ کارخانجات‌ و کارگاه ‌ های‌ جدیدی‌ که‌ ضوابط‌ و معیارهای‌ موضوع‌ ماده‌ 12 (23) را رعایت‌ ننمایند و همچنین‌ فعالیت‌ و بهره‌برداری‌ از کارخانجات‌ و کارگاه ‌ ها و نیروگاه ‌ هایی‌ که‌ بیش‌ از حد مجاز، موجبات‌ آلودگی‌ هوا را فراهم‌ آورند، ممنوع‌ است‌."

نتیجه ‌ گیری و پیشنهادها

ایران نیز مانند سایر کشورهایی که سرشار از منابع طبیعی هستند، برای سرمایه ‌ گذاران خارجی مأمن خوبی برای سرمایه ‌ گذاری محسوب می ‌ شود. در این بین، قوانین زیست‌محیطی ایران نیازمند به‌روز رسانی هستند، چنان‌چه وجود اصل 50 قانون اساسی به عنوان یک سند بالادستی می ‌ تواند الهام ‌ بخش وضع قوانین جدید در این حوزه باشد. در مرحله نخست دولت باید به قانون‌گذاری در عرصه ملی ترغیب و ملزم شود و در مرحله بعد رعایت و انجام این تعهدات را بر سرمایه ‌ گذار خارجی نیز تکلیف کند. وضع قوانین جدید هم‌سو با استانداردهای بین‌المللی و اجرای کامل و دقیق قوانین می ‌ تواند تا حدودی از نگرانی‌های زیست‌محیطی بکاهد.

پی‌نوشت:

1- موضوع ابلاغ شماره 5775/1 مورخ 12/8/1382 مقام معظم رهبری

2- Kevin R. Gray, "Foreign Direct Investment and Environmental Impacts: Is the Debate Over?" (2002) Vol .11, No. 3, Review of European Community and International Environmental Law, p. 313.

ذکر شده در: ضیایی، یاسر، جایگاه تعهدات ‌ زیست ‌ محیطی در حقوق بین ‌ الملل سرمایه ‌ گذاری

3- برخی از این فجایع زیست ‌ محیطی عبارتند از آسیب ‌ های جدی به محیط ‌ زیست از سوی شرکت نفتی شل در نیجریه، Broken Hill در اکوادور، شرکت ChevronTexaco در اندونزی، شرکت Tinto Freeport and Rio در بوپال هند و قضیه اخیر نشت نفت شرکت بی پی

4- جریمه ‌ های مالی و جبران خسارت از طریق قواعد مسئولیت مدنی

5- قوانین ‌ زیست ‌ محیطی ‌ بسیار زیاد و پراکنده هستند به نحوی که در قوانین توسعه هم موادی به محیط ‌ زیست اختصاص داده شده است. برای طبقه بندی این قوانین معمولا آنها را به دو دسته قوانین ‌ زیست ‌ محیطی ‌ طبیعی و قوانین ‌ زیست ‌ محیطی ‌ انسانی تقسیم می‌کنند.

6- در ادامه با ذکر متن مصوبه توضیحات بیشتر بیان می ‌ گردد.

7- در سال 1347 (برنامه چهارم)، "سازمان صنایع کوچک و نواحی صنعتی ایران" تشکیل شد. هدف این سازمان، توسعه صنایع کوچک و بهبود وضع آن و کمک به سرمایه ‌ گذاران مربوط بود. این سازمان تقریبا در تمامی استان ‌ ها دارای شرکت ‌ های تابعه است که سرمایه ‌ گذاران اگر تمایل داشته باشند در شهرک ‌ ها و نواحی صنعتی مصوب فعالیت کنند باید به این شرکت ‌ های تابعه در استان مورد نظر مراجعه کرده و اطلاعات لازم را دریافت کنند. سازمان نام برده در راستای هدف جذب صنعتگران به شهرک ‌ ها و نواحی صنعتی و حمایت از صنایع کوچک اقدام به یکسان ‌ سازی کلیه فعالیت ‌ هایی که متقاضی را در شهرک ‌ های صنعتی به صنعتگر تبدیل می ‌ کند، کرده است. کلیه فعالیت ‌ های مذکور در قالب فرآیندهای راهنمای متقاضی ارائه گردیده و در ضمن هر مرحله اسناد و مدارک مورد نیاز نیز تصریح شده است. از مزایای استقرار در شهرک ‌ ها و نواحی صنعتی می ‌ توان به :1. تهیه زمین مناسب برای اجرای طرح ‌ های صنعتی مطابق با اصول فنی و مهندسی و آخرین روش ‌ های شهرک ‌ سازی 2. مستثنی بودن از قانون شهرداری ‌ ها 3. ارائه خدمات رایگان در زمینه صدور مجوزهای ساخت و ساز و پایان کار واحدهای صنعتی 3. دسترسی آسان به امکاناتی مانند: راه، آب، برق، گاز و فاضلاب. برگرفته از سایت:

http://isipo.ir/my_doc/isipo/farayand.pdf

8- برگرفته از دفترچه راهنمای متقاضیان (فرآیندهای اصلی انجام امور شرکت شهرک ‌ های صنعتی)، ص 6

9- مصوبه شورای عالی اداری کشور مورخ 4-خرداد-1372

10- اعضای شورای عالی محیط زیست عبارتند از: رییس جمهور-رییس شورا-، ریی