شرق: برای به‌حداقل‌رساندن بسترهای فسادزا، باید هزینه انتفاع شخصی را از فضای اجتماعی که همه جامعه از آن منتفع هستند، بالا برد. بدیهی است افراد به صورت غریزی به دنبال حداکثرکردن منافع شخصی هستند. بنابراین دولت‌ها باید با قاعده‌گذاری مشخص به گونه‌ای عمل کنند که به جای حداکثرسازی نفع شخصی، نفع اجتماعی حداکثر شود. به عبارت دیگر، این قاعده‌گذاری برای افراد با جنبه بازدارنده عمل کند.

علاء‌الدین ازوجی، اقتصاددان، بر این باور است که تحقق این مهم، در گرو تقویت و ایجاد نهادهای ناظر است. گفتنی است نهاد ناظر به معنای صرف ایجاد یک سازمان نیست بلکه به عقیده او مجموعه قاعده‌گذاری‌ها، قوانین، دستورالعمل‌ها و سامانه‌ها، نهاد ناظر را شکل می‌دهند. نهادها، همان قواعد بازی هستند که در جریان بازی بستر بهتر بازی‌کردن را شکل می‌دهند. ازوجی اضافه می‌کند: داشتن نهاد هم به تنهایی کفایت نمی‌کند و برای ازبین‌بردن بسترهای فسادزا یا رانت، تعارض منافع باید مدیریت شود. بدیهی است هزینه‌های پیشگیرانه برای شکل‌گیری تعارض منافع در اقتصاد به مراتب بسیار کمتر از هزینه‌های درمانی این پدیده است. به‌عنوان مثال، هزینه انتفاع شخصی به طور قابل توجهی افزایش یابد. معمولا کشورهایی که توانسته‌اند تعارض منافع را مدیریت کنند، جرائمی را پیش‌بینی کرده‌اند که فراتر از حد تخلف خود فرد است. به‌طور مثال اگر فرد در مجموعه‌ای تخلفش محرز شد، علاوه بر پرداخت هزینه تخلف و جرائم اجتماعی، از سمت خود نیز برکنار می‌شود؛ یعنی این هزینه‌ها به مراتب بالاتر از هزینه میزان تخلف انجام‌شده است. هزینه تخلف را بالا می‌برند تا قدرت بازدارندگی آن افزایش یابد. این موضوع باید به نحوی باشد که در رفتار بنگاه‌ها، افراد کارکنان بخش عمومی و نهادهای مالی و... نهادینه شود و اکراه‌داشتن از ورود به عرصه را مبنای رفتاری خود در نظر بگیرند.

‌اشتغال هم‌زمان به‌عنوان یکی از مصادیق تعارض منافع می‌تواند زمینه بروز فساد گسترده‌ای را فراهم کند. منظور از اشتغال هم‌زمان موقعیتی است که فرد هم‌زمان با یک پست دولتی یا حاکمیتی، در بخش خصوصی در همان حوزه اشتغال دارد و کسب درآمد می‌کند؛ مانند پزشکی که در بیمارستان دولتی اشتغال دارد و هم‌زمان مطب خصوصی هم دارد یا وزیری که در همان حوزه وزارت خود، مؤسسه یا شرکت خصوصی با همان زمینه فعالیت دارد یا فردی که هم‌زمان با فعالیت خود در نهاد سیاست‌گذاری بیمه، عضو هیئت‌مدیره یک شرکت بیمه خصوصی است. با این تعریف، چه نمونه‌ها و مصادیقی از آن در بخش تخصصی خود می‌شناسید؟

برای علم به تعارض منافع ابتدا باید بدانیم فرد چه هدفی را دنبال می‌کند. وقتی بدانیم فرد به صورت مستقیم یا غیرمستقیم صرفا به دنبال حداکثرکردن منافع خود است، آن وقت متوجه خواهیم شد که این بحث در چارچوب‌های بخش خصوصی می‌گنجد. بدیهی است مصادیق‌های یادشده می‌تواند زیاد باشد. این نکته را عرض کنم که در چه شرایطی ممکن است این تعارضات به شکل گسترده صورت گیرد؟ پاسخ به آن در زمانی است که فراهم‌سازی نهاد به مفهوم عام خود (قواعد و تنظیمات) توسط عده‌ای محدود طراحی، تدوین و تصویب شود و به اجرا درآید. به همین دلیل، برای جلوگیری از این پدیده، تجربه جهانی نشان می‌دهد که باید تیم‌های طراح، تدوین‌کننده، تصویب‌کننده و اجراکننده متفاوت باشند و هر یک جوانب مختلف و گلوگاه‌های اصلی تعارض منافع و رانت را مورد توجه قرار دهند.

برای جلوگیری از ایجاد منفعت حداکثری برای عده‌ای خاص، به بیان دیگر تعارض منافع که ممکن است برای عده‌ای به وجود آید، دولت‌ها به گونه‌ای قاعده‌گذاری می‌کنند که منافع برای همه حاصل شود؛ یعنی فراگیری منافع خود بازدارندگی را فراهم خواهد کرد. هرچند این قاعده‌ها می‌تواند به زیان برخی از افراد در بخش خصوصی باشد، اما سود اجتماعی اولویت اصلی دولت‌هاست برای اینکه خدمات بهتری را به جامعه ارائه دهند. در مقام تعریف، مجموعه‌ای از شرایط را که موجب می‌شود ‌تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای تحت تأثیر یک منفعت ثانویه قرار گیرد، تعارض منافع می‌نامند. بنابراین، در لایه‌های مختلف نظام اداری و عمومی ممکن است این پدیده شکل بگیرد و در تمام فرایند اجرای کار از بُعد سیاست‌گذاری تا بُعد پیاده‌سازی و اجرا ممکن است وجود داشته باشد؛ یعنی ممکن است برخی از اقدامات و قاعده‌گذاری‌ها به نحوی انجام شود که نفع فردی یا گروهی لحاظ شود که این بستر لازم برای ایجاد یا گسترش رانت و فساد را فراهم می‌کند. از این رو، برای مدیریت آن و جلوگیری از فساد ناشی از قواعد و قوانین، قرارگرفتن یک نهاد فراگیر در رأس ضروری به نظر می‌رسد.

‌این نهاد از سوی دولت باید وظیفه این نظارت را بر عهده بگیرد یا دیگر قوا؟

الزاما نه از سوی دولت و نه از سوی دیگر قوا، بلکه ممکن است از سوی همه آنها متصور باشد. یک سیستم که مبتنی بر حکمرانی خوب است، قاعده‌گذاری انجام می‌دهد که علاوه بر ایجاد انتفاع عمومی، در فرایند کار از فساد و رانت ممانعت می‌کند.

‌منظور شما از قاعده‌گذاری تصویب قانون است؟

ممکن است قانون باشد یا می‌تواند دستورالعمل باشد یا ایجاد سامانه. قاعده‌گذاری یک نهاد ایجاد می‌کند. از نظر من همان‌طور که اشاره کردم قواعدی تنظیم شود برای بهتر بازی‌کردن. به طور مثال برای ورزش فوتبال قاعده‌گذاری‌هایی صورت گرفته که وقتی توپی از خط اطراف زمین خارج می‌شود همه بازیگران می‌دانند بازی باید متوقف شود و از روی خط بازی شوع شود و همه بازیکنان تا زدن سوت داور منتظر ازسرگیری بازی می‌مانند. هیچ‌گاه در این بستر، بازیکنان یک تیم در مقابل هم قرار نمی‌گیرند یا اگر بازیکنی به تنهایی بازی را به نحوی جلو ببرد که تنها خودش به دنبال گل‌زنی باشد یا به تنهایی نقش‌آفرینی کند با احتمال بالا در بازی‌های بعدی با تصمیم مدیریت تیم، وارد زمین نمی‌شود. این قاعده‌گذاری‌ها نظم و نسق به بازی می‌دهد و آن اتفاقاتی که به صورت منشور، مقررات و قانون تنظیم می‌شود برای این است که بازیکنان تیم بتوانند بازی بهتری ارائه دهند. نظام بازی مناسب در امور عمومی شباهت زیادی با این سازوکار دارد.

‌قاعده‌گذاری در فوتبال کمی متفاوت است. ما در قانون اساسی و حتی قوانین سنواتی بودجه تکالیف و مصوبات بسیاری داریم که تصویب و ابلاغ شده است، اما اجرا نمی‌شود؛ برای نمونه ایجاد سامانه اعلام حقوق و دستمزد کارکنان دولت. اگرچه این قوانین وجود دارد، اما هیچ کسی خود را ملزم به اجرای آن نمی‌داند.

می‌خواستم به همین نکته شما برسم. هرچند پاسخ به این سؤال شما در حوزه تخصصی بنده نیست ولی این نکته را عرض کنم که همواره در دولت قاعده‌هایی گذاشته می‌شود برای ارائه خدمت بهتر به جامعه. درون دولت نهادهای ناظری وجود دارد که اجرای این قاعده‌ها را کنترل کند. در بیرون از دولت هم نهادهای ناظر وجود دارد که بر نحوه اجرای قاعده‌ها نظارت دارد. اگر این قاعده‌ها اجرا نشود، باید بازیگران به نهادهای ناظر پاسخ‌گو باشند. شما می‌گویید ممکن است این نهادها کفایت نکند. بله ممکن است تعداد زیادی از افراد در این چارچوب قرار داشته باشند، اما قواعد را رعایت نکنند. به بیان دیگر، تعارض منافع موجود، عدم پایبندی به قواعد را تشدید می‌کند و باید ضمانت اجرائی قواعد به گونه‌ای باشد که امکان تخطی از آن وجود نداشته باشد.

به نظر من در اینجاست که هزینه تخطی اهمیت پیدا می‌کند. هزینه- فرصت خطا و عدم اجرای قواعد آن‌قدر باید پرهزینه باشد که فرد به سمت تخطی از قاعده‌ها نرود. اگر نهاد ناظر فردی خاطی را شناسایی و خطا را احصا کرد و به تناسب آن فرد نتواست پاسخ نهاد ناظر را بدهد، باید هزینه این خطا را پرداخت کند.

‌یعنی جرائم تعریف شود؟

بله. معمولا کشورهایی که توانسته‌اند تعارض منافع را مدیریت کنند، جرائمی را پیش‌بینی کرده‌اند که فراتر از حد تخلف افراد است. بدیهی است جرائم باید جنبه‌های برابری فرصت‌ها را در نظر بگیرد. جرائم باید زمینه خلق فرصت در بخش خصوصی را فراهم کند نه کسب فرصت‌ها را. کسب فرصت‌ها در بخش عمومی آسیبی است که کشورهای در‌حال‌توسعه دچار آن هستند. جرائم یک جنبه بازدارنده کوتاه‌مدت و میان‌مدت دارند. جنبه بازدارندگی بلندمدت، زمانی فرا می‌رسد که فرزندان این جامعه در مدارس و نهادهای آموزشی، منافع اجتماعی را بدانند و یاد بگیرند که بر منافع فردی ارجح‌تر است. متأسفانه این فرهنگ‌سازی کمتر مورد توجه است و حتی اگر فرد یا گروهی این جنبه اجتماعی را مورد توجه قرار می‌دهد، در اجتماع یا گروه، فرد خاص یا گروه خاص شمرده می‌شود؛ در حالی که رفتار عادی جامعه باید به این سمت حرکت کند. این پارادایم فکری در نظام سیاست‌گذاری (اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی) خود قدرت بازدارندگی را افزایش می‌دهد.

‌این مباحث وجوه تنبیهی است. برخی کارشناسان معتقدند عدم کفایت حقوق و مزایا در برخی ادارات و سازمان‌ها سبب گرایش افراد برای سوءاستفاده در جایگاه تعارض منافع می‌شود. آیا می‌توان به صورت ایجابی امکان بروز سوء‌استفاده افراد از موقعیت تعارض منافع را از بین برد؟

نهادی که ایجاد می‌شود حتما باید گسترده باشد؛ شمولیت زیادی داشته و شفاف باشد. وقتی همه چیز عیان باشد، سیاست‌گذار و مجری خود را در اتاق شیشه‌ای پاسخ‌گویی می‌بینند. در این صورت تنظیم رابطه قدرت دولت و مردم بهتر شکل می‌گیرد.

سوء‌استفاده از منافع عمومی یا تعارضات اشاره‌شده بسیار گسترده هستند ولی باید در نظر بگیریم که چه ابزاری داشته باشیم یا طراحی کنیم که این تعارض منافع به حداقل برسد! به‌عنوان مثال آیا ما سامانه‌ طراحی کنیم، کفایت می‌کند؟ سامانه ابزار رسیدن به هدف اصلی یعنی مدیریت تعارض منافع است. باید پیامدهای مثبت و منفی را هم دید. وقتی همه جنبه‌ها را با هم ببینیم در این صورت می‌توان گفت سیاست‌گذاری ما نتیجه‌محور خواهد بود. انتهای کار این سیاست‌گذاری، «دستاورد و اثربخشی» را باید دید و برای آن برنامه‌ریزی همه‌جانبه داشت. اگر بخواهیم دولت به مفهوم عام را به مردم نزدیک کنیم، باید به سمت سیاست‌گذاری نتیجه‌محور برویم. این جمله شاید ساده و کوتاه، در عین حال موضوع مهم بسیاری از تحولات نظامات اداری و سیاستی کشورها را به دنبال داشته است. البته این‌طور تصور نشود که می‌توان کاری کرد که تعارض منافع و به دنبال آن رانت و... صفر شود یا این موضوع تنها در کشورهای در‌حال‌توسعه بروز پیدا می‌کند؛ نه این‌طور نیست، بلکه حذف این پدیده غیرواقعی خواهد بود یا ممکن است این تعارض در کشورهای توسعه‌یافته هم بروز یابد.

‌تعارض منافع اگر نه همیشه اما می‌تواند زمینه بروز فساد در سیستم را فراهم کند؛ شما چه نمونه‌ها و مصادیقی از آن را می‌شناسید؟

در نظام سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کشور می‌توان مصادیقی را در نظر گرفت مبنی بر اینکه منابع یا تسهیلاتی برای توسعه کسب‌وکار یا اشتغال و... در نظر گرفته می‌شود. یک گروه یا فرد شاغل در بخش عمومی به‌عنوان مسئول می‌تواند سامانه‌ای طراحی کند که کار به شکل سیستمی انجام شود؛ یعنی قاعده‌ای تنظیم کنیم که دخالت افراد در سطح شهرستان و ملی محدود شود. در مقابل هم می‌توانند دستورالعملی تنظیم کنند که آن گروه یا فرد در میانه کار یا در انتهای کار در مناطق منتفع شود. ما در تک‌تک حوزه‌ها، با چنین شرایطی مواجه هستیم و می‌توانیم در معرض تعارض منافع قرار بگیریم و زمینه بروز فساد در سیستم را شاهد باشیم. برخورد قاطع نظام قضائی در مواجهه با این بحث خود می‌تواند بازدارنده بسط و گسترش تعارض منافع باشد.

در کل آنچه در مباحث تعارض منافع وجود دارد به این باز می‌گردد که ما از نگاه کلان، منافع اجتماع را می‌بینیم یا خیر؟ فرد باید در موقعیت بروز تعارض منافع بداند که در این وضعیت منافع جامعه چگونه در خطر قرار می‌گیرد و خلاف منافع عمومی کاری انجام ندهد. دولت (در مفهوم عام خود) هم موظف است چیدمان قاعده‌گذاری‌ها را به گونه‌ای انجام دهد که ضمن پارادایم نوین سیاست‌گذاری نتیجه‌محور، کمترین خطا اتفاق بیفتد و اگر هم خطا اتفاق افتاد، بالاترین هزینه‌ها برای افراد خاطی در نظر گرفته شود. از سوی دیگر، اگر فردی در موقعیت تعارض منافع قرار گرفت و منافع عمومی را تشخیص داد و در راستای آن عمل کرد، باید مورد تشویق قرار گیرد.